中国经济改革的动力机制研究（2）

三、下一步深化改革的关键是建立多元均衡的权力结构

始于1978年的改革开放，是中央政府权力下放和分解、培育经济权力的复杂的过程，并初步建立了多元的权力结构。但我们也必须清醒地看到，权力结构已经出现种种的结构失衡，主要表现在以下几个方面：

一是大型垄断企业、行业和民营企业、中小企业之间的权力失衡，这种失衡带来的就是垄断现象。在很多领域放权后，中央统一管理的“国家垄断”转变为“国企垄断”，部门利益驱使行政权力与经济权力相结合，一些部门既是经营者又是管理者。同样，随着地方政府的行政权力扩大，地方保护主义盛行，地方政府会扶持一些本地国有企业，对外地企业设置各种进入壁垒。垄断限制了竞争效率，延缓了产业结构的调整，从而降低了社会资源的配置效率。在全球化时代竞争激烈的环境下，国有垄断企业“大而不强”不利于提高我国产业和企业的国际竞争能力，而且行政性垄断行业对落后产能的保护容易导致腐败现象，更损害了政府的威信和执法效率。

二是农村居民权利缺失及其与城市市民的权利关系失衡。80年代中期以来，改革集中到了城市和工业领域。农村权力结构的不合理主要表现在土地使用权、受教育权、自由迁徙权、社会保障权的缺失，而土地使用权是农民最基本的权利，没有长期的土地所有权和使用权，就不会有农业的长期稳定和快速的发展。尽管1993年中央国务院颁发《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，强调为稳定土地承包关系，承包期再延长30年，但地方政府以公共事业发展为名征用土地，非法征地、过量征地，不给农民合理的补偿，侵犯了农民的权益。“三农”问题的形成和发展，既有自身的因素又有外部因素，既有历史原因又有体制原因，但农民权利缺失是“三农”问题长期存在的根本原因。城乡有别的制度安排，人为地限制了农民作为公民的权利，这种权力失衡是造成诸多城乡不平等现象的根本原因。

三是利益集团和社会普通民众的权力关系失衡。中央很多权力的下放有时并没有把市场主体培育起来，却分散给了各个层级的地方政府部门。中央的放权过程也表现为省、自治区、市、县对权力层层截留的过程，科层越多，部门越多，权力流向经济主体和社会主体的可能性就越少，经济权力和社会权力成长的空间也就越小。有些职能部门通过获得的权力(合法的和不合法的)进入市场追求利益，变成利益主体。有些机构部门之间由于利益冲突，各自为政，遇事互相推脱，导致行政效率低下；有些部门之间由于利益相对一致而结成利益联盟，久而久之形成了一些准利益集团和利益集团，致使一些职能部门“错位”、“越位”等混乱现象久禁不止。一些地方官员和部门的腐败和违规严重影响当地的经济发展，造成各个阶层的不和谐，影响了社会的稳定。上个世纪90年代邓小平曾指出，如果出现贫富两极分化，那么，四大矛盾(地区矛盾、民族之间的矛盾、阶级矛盾、中央和地方的矛盾)就会出现激化，如果是这样，中国就会出乱子⑦。要避免出乱子的话，就必须平衡权力结构，必须对弱势群体进行进一步放权、给权，必须对有些“膨胀的经济主体”进行有力的权力制衡，必须对一些利益集团的争权、越权行为进行严格规制。因为“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”⑧。

客观地说，中国三十多年的改革开放初步形成了行政权力、经济权力、社会权力三维空间的权力格局。但一些行政权力越界赚取利益，同样，一些经济权力和社会权力主动依附强势的行政权力，低成本乃至无成本地获得社会资源⑨。如果说，放什么权、如何放权、放权给谁是1978年以来改革的主要问题的话，那么，中国今后的改革面临的是放权、争权、越权的复杂问题，也更有挑战性。中国社会基本上由政治权力、经济权力和社会权力三种权力构成，每种权力都应该有清晰的边界，任何权力的越界都会造成权力结构失衡，而最容易越界的是处于强势地位的政治权力及其衍生的行政权力。所以，对政治权力必须进行规制⑩。可以说，中国下一步的改革不仅是体制问题，更是从传统社会向现代社会的整体转型问题，而权力结构是当代中国经济改革的前提性、根本性问题。要持续推进改革和发展，必须完善整个社会的权力结构，建立以中国共产党为轴心，以行政权力、经济权力、社会权力为纬度的多元化权力结构。尤其在经济、政治和社会各个领域联系日益紧密的今天，必须依据权力自身运行规律，对行政权力、经济权力、社会权力的运行设立清晰的边界，要防止以上三种权力中任何一种权力，特别是行政权力的越界和扭曲。“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”(11)。这样，才能保证持续改革和实现改革红利，保证中国经济和社会的稳定发展。