政府转型与现代国家治理体系的建构（2）

　二、回归常态国家：改革开放以来国家治理模式的蜕变

近代以来中国国家治理面临的最大挑战，是积贫积弱的社会长期无法完成现代民族国家的建构，并有效地组织和实施现代化建设。由此呈现出来的国家治理危机，是经济危机、政治危机、社会危机、文化危机与民族生存危机一体化的“总体性危机”。现代国家区别于传统国家的一个显著特征，是其强大的权力渗透能力，“政治中心能够领导、推动和批准在自己领土范围内发生的各种各样的社会活动，根据自己制定的、灵活多变的命令管理整个国家”⑨。中国的现代国家建构，起始于晚清政权应对西方挑战所做出的诸如洋务运动、百日维新、预备立宪等一系列反应。传统国家治理模式变革的“路径依赖”效应，特别是中央权威的阙如，使得晚清政府无法实现治理体系的自我更新。帝制解体之后出现的军阀混战局面，更使传统国家治理陷入了灾难性境地。其后，“由于局限于现代城市基础，1927年之后的国民党也就从来没有打破始终困扰着20世纪中国所有军阀政权的恶性怪圈：财政收入赤字与中央政治控制乏力。国民党政府只不过是在更大范围内——表面上是全国范围——重演了旧军阀的政权模式”⑩。

新中国的建立，标志着具有强大政治整合能力，能够有效克服近代中国一盘散沙局面的现代国家的诞生。而高度集中的计划经济体制、高度集权的政治体制与绝对一元化的意识形态控制机制的耦合，使国家权力空前膨胀，国家因此成为真正意义上的超级“利维坦”。在社会主义国家权力“善”的观念预设下，通过垄断社会资源，将权力触角伸向社会生活各个角落，新中国建立起了一个国家权力统摄一切的“全能主义”(Totalism)政治结构。全能主义国家反映的是一种特殊的国家与社会关系，(11)即国家可以按照自己的意志进入社会生活各个领域、各个角落，可以直接取代市场、管制社会。全能主义国家的出现在很大程度上是对近代中国“总体性危机”的反应。“在社会各种制度和组织正在解体的时期，只有用政治团体的权力深入社会的每个角落，去重建各种组织与制度，去解决社会领域中的问题，才能一面重建国家，一面重建社会”。(12)而一旦借助于政党的意识形态动员和组织渗透成功摆脱“总体性危机”，政治动员的历史经验也就随之成为新中国国家制度建设的重要依据，完成了社会动员的体制化。在全能主义的国家治理体系中，既不存在政府职能的界定，也不存在政府的行为边界。政府取缔所有市场交易行为，直接对所有社会资源进行垄断性分配，所有组织和个体的生存均完全依附于国家。政府也取缔了所有体制外的民间组织，社会成员全部被网罗进了行政化的组织体系，国家因此得以通过资源分配和层级隶属的组织网络而直接控制所有社会成员，并及时将各种可能偏离国家控制的社会自主性因素清除干净。

全能主义国家的治理模式也会表现出惊人的治理效力，社会资源的全面垄断，不受任何社会力量制约的国家强制性权力，以及“举国体制”支撑的政治动员机制，赋予了这种治理模式无可匹敌的“集中力量办大事”能量。它既能够在“一穷二白”的经济条件下，通过不惜代价地汲取所有社会资源完成某些体现国家尊严的浩大工程，也能够在饿殍遍野的危机状态下制止社会秩序出现全局性崩溃。但不可否认的是，全能主义国家的治理模式极大地窒息了经济发展的活力，使国家长期无法摆脱短缺经济的困境。同样，国家对社会的严密管制，也完全摧毁了社会的自组织秩序，使得整个社会秩序的维系完全依赖国家权力的强制控制。改革前夕经济社会生活的全面凋敝充分说明，全能主义国家的治理模式是一种非常态的治理模式，而且无法长期维系。事实上，改革开放实践的重大历史意义就在于通过重新启动中国现代化进程，逐渐完成了国家治理模式从非常态国家到常态国家治理的深刻演变。

全能主义国家的政体，是一种“革命教化政体”(13)，国家对社会改造抱有强烈的使命感，并将这种使命感作为执政的重要合法性资源。在此，国家治理从属于某种神圣化的目标，政府职能高度政治化，国家无休止地动员社会成员投入阶级斗争运动，为此不惜压制甚至牺牲社会成员最基本的生活需求。改革开放实践完成了国家治理中心任务从阶级斗争到经济建设的重大转变，“四个现代化”和“经济工作”被确立为“中国最大的政治”(14)，国家治理的指导思想从传统僵化的意识形态，回归到了诸如“发展是硬道理”，“三个有利于”，以及“摸论”、“猫论”之类的政治常识，政府核心职能随之转移到满足民众正常生活需求的经济建设上来，建设“小康”社会的绩效则成为政府最重要的合法性资源。

回归常态国家，意味着国家治理逐步告别非常规的运动式治理，转入常规的制度化治理。理性化、制度化、规范化运作的官僚制(科层制)是现代政府治理的基本组织形式。“正如自从中世纪以来，所谓的迈向资本主义的进步是经济现代化唯一的尺度一样，迈向官僚体制的官员制度的进步是国家现代化的同样是明白无误的尺度……”(15)建国以后我国虽然通过移植苏联体制建立起了现代行政管理体系，但官僚队伍的人格依附，特殊主义价值取向的广泛盛行，以及忠诚于制度规范的职业精神的阙如，都表明科层体制一直没能达到理性化的成熟水平。特别是整个国家治理一直受到“建设一个全新世界”的理想主义冲动和“只争朝夕”的急躁心理的左右的情况下，科层制这样一种适用于常态社会的规范化管理体制更是容易暴露出效率低下的弊端。与之形成鲜明对照的是，革命战争年代创造的运动式治理模式却往往能够借助于政治动员，“通过激发自愿的首创性和广泛的资源开发，释放权威主义的协调所不能发掘的能量”(16)。于是，政治动员非但没有随着和平建设年代的到来而被摒弃，反而广泛运用到了国家治理的各个方面。大跃进期间《人民日报》的一篇社论十分形象地描述了运动式治理的魅力：“组织大辩论，成立指挥部，书记亲自上前线，组织战役，全党全民、各行各业编成钢铁师、运输营、采矿队等各种野战军、后勤部，昼夜突击，突破一点，创造高产纪录，开现场会议，推动大面积丰收等等。这一套革命的领导方法是同所谓‘正规化’对立的方法，没有这种革命的领导方法，不敢向‘正规化’挑战，就没有群众运动，就没有高速度。”(17)运动式治理是一种打破常规的人力和资源动员模式，往往能够通过整合资源，超越科层制的组织程序和运作规范，在破解重大治理难题当中取得立竿见影的成效。但也正因为如此，运动式治理极易造成对常规程序和规范的冲击，往往只是以牺牲其它事务治理的效率为代价换取在某一特定事项治理上的高效力。新中国成立以后国家治理始终难以步入制度化、规范化的轨道，社会生活也长期无法进入常态状态，应当说，与运动治国的负面效应有着直接联系。改革开放以后，国家明确宣布不再搞群众运动，宪法取消了所谓的“四大自由”，明确了建设现代法治国家的治理取向，同时逐步借鉴市场经济国家政府管理的通行惯例来改造科层体制，政府治理总体上步入了常态化、理性化的轨道。

一旦国家治理回归常态，经济生活、社会生活和文化生活逐步融入全球化进程，市场经济就会按照自己的扩展逻辑派生出一个日益庞大和复杂的相对自主的经济秩序，进而催生出一个社会生活的自主性空间以及公民社会的雏形。市场机制在资源配置中的基础性地位的确立，以及不以政府意志为转移的市场经济秩序和民间社会的存在，既给国家治理模式的现代转型提出了种种挑战，也为这种转型创造了必要的条件。当然，我们也必须清醒地看到，国家治理模式回归常态国家治理，迄今尚未真正实现定型化。这其中一个关键性的因素，就在于新中国成立以来的国家治理及其调整，始终服务于政府主导的赶超型发展战略。整个国家建设和治理的理念、思路、战略都因此表现出极为露骨的短期化、功利化取向。“大跃进”式的经济赶超战略失败后，继之而起的是创造“最新最美”世界的政治赶超和触及灵魂深处的文化赶超。国门打开之后，令人震惊的发展差距更是激起了“大彻大悟”般的GDP赶超。要实现超常规的发展，就必须打破发展的常规，其最便捷的选择，就是最大限度地发挥举国体制的组织优势，以政治动员的方式最大限度整合资源投入经济建设。市场体系的完善、公民社会的成长，以及政府治理结构的调整，都可能因为缺乏显著的短期绩效而被忽视和搁置。就此而言，我们不得不承认，正如白鲁恂(Lucian Pye)指出的那样，中国尚未从传统国家转型成为一个现代国家。国家看似强大，但制度很脆弱，很多人感到政府太弱和政府管理的无效，很多人感到孤立无助，希望政府把许多事情管理起来。(18)十八大报告基于实现国家的有效治理，强调要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”，无疑正蕴含着这样一种实现常态国家治理的定型化、成熟化的旨意。