农村土地产权制度变革与基层社会治理转型（3）

四、土地家庭承包制下的“乡政村治”

集体经济因其效率的下降和管理成本的不断上升，已经严重危及农民的生存和国家政治统治的合法性，于是在上世纪７０年代末期，国家在６０代退却瑏瑦的基础上不得不承认底层农民的“朴素创造”，开启了新一轮农村土地制度的改革进程。

随着家庭承包制以较短的时间在全国完成，土地产权由原来的单一主体和单一权利结构变成了两级主体和可以分割的权利束。土地的最终所有权属于社区集体，但经营权及其部分收益权和剩余产品占有权（利用和支配的权利）回归农户和个人。但承包制是按人口均分土地，加之随人口增减的土地调整使地块日益细碎化，农户的生产规模依旧很小，一家一户的小生产仍然会面临生产、生活上的困难，而这时经过建国后的历次政治运动，传统的血缘、家族、宗族纽带受到猛烈冲击，原有的农村共同体社区的自组织互助体系荡然无存。与此同时，人民公社解体，给农村社会留下了治理的真空。更为重要的是自主经营赋予了农民经济主体的地位，这种新的经济关系的出现，农民在生产、生活上获得更多的自主性和自由选择权，作为经济主体要维护自己的利益，关心与自己切身利益相关的事务，要求获得社区事务的知情权、建议权甚至决策参与权。一方面是强烈地维护经济主体利益的需要和社区内事务管理的要求，另一方面是公社和生产队体制的解体，于是农民便自发地组成议事会来管理自己的事情，村民自治便在广大农村生根发芽了。随着乡政府成为基层政权，代替了以前党政不分、政经不分、政社不分的人民公社，在原来生产大队的格局上建立行政村，实行村民自治，广大农村社会“乡政村治”的治理格局便定型了。

村民自治源自于家庭承包，是农村改革、地权改革引出来的，因为一户一田需要一人一票的民主来维持。而国家当时面临的紧迫形势是如何迅速填补传统的、政社合一的人民公社体制废除后出现的某种公共权力和基层组织的“真空”，以及如何迅速解决基层社会运行的“失范”问题，而农民自发建立的“议事会”或“村管会”适应了这一需要，进而很快得到高层的承认。即是说实行土地承包后“乡政村治”的基层社会治理模式是在农村经济体制改革尤其是农村土地产权制度改革中兴起的。瑏瑧这既是乡（农）村社会治理模式的创造性转换，也从根本上改变了国家与社会的关系。国家把基层政权建在乡政府，乡以下实行村民自治，农民有了管理村庄社区事务和维护自己利益的平台，在一定领域内实行自我管理。但与历史上的乡村自治不同的是，党和政府在乡村治理中仍发挥着主导作用，形成官民共治的格局。