农村土地产权制度变革与基层社会治理转型（4）

　五、新一轮土地产权变革推动农村社会走向多元治理

进入上世纪９０年代以及新世纪，以家庭承包为核心内容的集体经济体制出现多种变化，土地产权结构日益复杂，比如随着土地出租、转租、转包等多种土地流转形式的出现，以及土地入股等集体股份合作制的出现，土地利益主体更多，形成多种产权合约形式。经济自主性让农民获得了更强的行动能力，摆脱了对土地的依附。农村社会再次发生了变化，最大的变化就是随着市场化、社会化、城市化进程的加快，农村出现的土地流转和农民流动。

中国历史上的农村社会治理都是“依土而生”的。“土”是乡下人的命根，直接靠农业来谋生的人是粘着在土地上的。瑏瑨因此管好了地，就可以管好人。农民有了赖以生存的土地，农村社会就有了稳定的基础。农村社会治理依据的就是人固定在不变动的土地上而形成的熟人社会规则和传统礼俗。而人一旦离开原有的土地，进入一个陌生人社会，传统便失去了对他的约束力。不仅如此，因土地的流转，使得更多的人可以离开土地从事非农产业，经过市场的大浪淘沙，农村社会出现了分化———职业分化、贫富分化、利益分化、阶层分化。利益主体多元、利益诉求多元，农村社会的治理变得更加复杂。

在新世纪，为改变城乡二元社会格局带来的城乡差距，各地在推进城乡一体化发展的进程中，启动了农村土地产权制度的新一轮改革。新一轮产权改革中引发的矛盾对农村社会的治理模式形成了直接挑战。

比如在作为统筹城乡发展综合改革试验区的成都，于２００３年开始以“三个集中”（土地向规模经营集中，工业向园区集中，农民向聚居区集中）为核心，以市场化为动力，以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障来推动城乡一体化建设。在“三个集中”的工作中，成都市首先对农民的承包地和宅基地进行清理，确权颁证，这实际上是一次农村土地产权的清理；而随后的土地集中整治和使用无疑是一次新的产权变动和改革。其中引发了许多矛盾和问题———如拆院并院中房屋面积的计量、院坝面积的折算、“种房”面积的界限划分问题；因土地集中折股后集体经济组织成员身份的确认以及集体经济组织的管理和收益分配问题；征地中补偿标准问题；等等。还有在土地整理、集中使用、股份化或征用过程中与土地产权结构变化相关的利益主体不仅有村民、政府，还有资本，而各方利益主体各有自己的“算计”———资本觊觎的是土地开发的潜在利益；政府看中的是怎样以土地为吸引力，引进产业发展，并通过占补平衡、指标置换获取土地的增值收益；农民希望借此机会过上和城里人一样的生活。而这些矛盾和不同的利益诉求在原来的农村社会治理框架中已经无法解决。这是因为：

一是乡政村治的模式日益行政化。２０世纪８０年代形成的乡政村治模式经历了２０多年的发展，作为自治组织的村委会承担了很多政务，成为了基层政府的“代理人”和向下延伸的一条腿，事务的增多让自治组织人手不足、能力不济，公信力不够，效率不高。村委会半行政化，村干部成为准国家干部，这种背景下的村民自治难以成为村民维护自己切身利益的平台，失去其本来要义。

二是集中居住模糊了原来的村民身份。乡政村治源于一户一田的土地制度，一人一票来实现社区事务的自我管理。但随着土地的流转和集中使用，农户与土地的对应关系弱化，农民离开土地从事非农产业；农户离开村庄集中居住，社区的事务已完全跨越原来行政村的界限，村庄的边界模糊甚至消失，以土地和村民身份为基础的村民自治失去其存在的经济社会条件。

三是村级（基层）治理组织任务庞杂，责权利不清晰。因土地分户经营，原来的村民自治主要负责行政村内的一般性公共事务，经济和社会职责较少。随着土地的流转，一些行政村成立了专门的集体经济组织（合作社或股份合作社等），原来的村干部要负责集体经济组织的工作，管理公司并参与市场竞争；同时因人员的流动，社区内外来人员的增加，社区公共服务内容和要求都发生变化。自治组织融经济管理、公共服务、自我管理等任务于一身，结果疲于应付，治理内容混杂，眉毛胡子一把抓，结果什么任务都没做好，反而使得自治组织责权利不清，功能弱化，集体经济组织缺乏竞争力，社会组织缺位。

四是群众民主意识和民主行为的冲突。近年来，随着经济、社会、文化的发展，农村居民的民主意识、法律意识以及维权意识也得到了较大幅度的提高。但是，在民主、法律与维权意识增强的同时，村民民主参与能力与依法维权能力未能同步发展，而往往出现意识到位———行动缺位、意识到位———行动越位、意识缺位———行动越位等问题，进而产生了村民在公共事务中参与不足、过分诉求以及非理性参与等不良现象，给基层社会治理带来了诸多困难。如在成都实践中，民主意识与维权意识增强的村（居）民在产权制度改革引发了利益冲突与矛盾时，要求民主，要求维护村（居）民自身的合法权益。在外出务工以及对外交流中成长起来的农民甚至开始学会利用基层政府的维稳压力与基层政府进行利益博弈，迫使基层政府满足个人利益。但是同时，他们又往往不采取民主与法律的方式来争取并维护利益，而是借助于上访、吵闹、纠缠、串联等非理性方式与基层政府抗争，使得以传统方式进行社会管理并推进维稳工作的基层政府面临很大的管理困难与治理压力。

以上的矛盾和冲突依靠原来的乡政村治治理模式已经不能化解，说明随着农村的根本制度———土地产权制度改革的深入，农村社会正在发生深刻的变化，尤其是土地流转和农民流动，使得农民的居住格局、职业选择、收入来源、公共需求等正在或即将发生根本变化，对治理提出了新的要求。根据农村社会内部职业分化、贫富分化、利益分化的实际，其治理便需要走向多元共治的格局。

首先是基层政府主要承担公共服务的职能。土地产权制度的变革使得新型农村社区得以出现，以前村落生活中的熟人社会走向了半熟人社会，人口的流动、工作的非农化致使社区居民要求政府提供内容更广泛、质量更高的公共服务。基层政府要积极搭建服务平台，创新服务方式，利用网格化管理与网络化服务等精细化服务理念提高公共服务质量。

其次是培育社会组织，提高村（居）民的组织化程度。农民的流动使得村（居）民之间、居民与自治组织之间的关系疏离，农民更加个体化，进一步成为社会的弱者。因此政府要注重孵化、培育、引进社会组织作为部分公共服务的供给主体，并通过这些社会组织将个体化的村（居）民组织起来，避免他们在维护个人利益时因无助而铤而走险，同时借助组织化的力量增强他们的行动能力。

再次是实现自治组织自我管理职能的回归。一是要把经济职能从自治组织中剥离出去，集体经济组织引入公司制，实行市场化运作；二是要把“政务”与“村务”分开，自治组织管理社区内的公共事务，提供部分社区内公共产品，不再承担基层政府的职责；三是要强化村（居）民的参与，因外来人员的进驻，社区成员的身份不再因土地而生，社区自治组织要吸纳更多成员参与，拓展参与渠道，切实实现民主决策、民主管理和民主监督，由过去的行政依附型走向自我管理型。

前述对国家治理基层社会模式变迁的简单梳理可以看出，变化的根源在于基层社会经济关系的变化，或者说是经济基础的改变，随着经济利益关系的变革，建立在利益关联基础上的社会治理需与之相适应。而２０世纪以来我国农村社会经济关系的变迁集中体现在土地所有权关系的变革，历次农村社会变革都是围绕土地产权重建而展开的制度变迁。制度的变迁不仅意味着利益结构的调整，更意味着权力结构的变化。本文虽然是对我国农村土地产权制度变迁与基层治理结构相互影响的分析，但对于分析更广泛意义上的产权制度与国家对社会治理结构的选择也有借鉴意义。