中国税改期待“四级跳”（2）

三级跳：财政透明、预算公开，目标在于建立财税权力长效监督机制，逐步解决征纳税人之间权利与义务分配不公的根本问题

毋庸置疑，征纳税人之间权利与义务分配的不公问题，直接关系着税制结构的稳定与否，也是评价一个税制优劣的根本标准。正如亚当•斯密所言：“社会存在的基础与其说是仁慈，毋宁说是公正。”因为“公正是支撑整个大厦的主要支柱。如果去掉了这根柱子，人类社会这个巨大而广阔的建筑物必定会在一瞬间分崩离析。”固然，征税人之间、纳税人之间权利与义务的公正分配也十分重要，但与征纳税人之间权利与义务的公正分配问题相比，还是显得相对次要了。

道理更在于，征纳税人之间权利与义务的不公意味着，一个国家的财税治理已经背离了增进全社会与每个国民福祉总量的终极目的。就纳税人而言，虽交了税，却未从政府那里交换到性价比和高满意度的公共产品和服务，纳税人履行的义务大于他享有的权利。就政府而言，它虽然收了税，却未给纳税人提供等价的公共产品和服务，其享有的权利大于其应尽的义务。因此，如果长此以往，便会松动税制的根本和基础，进而消减每个国民的福祉总量。

以2012年为例，全国财政收入11.72万亿元，如果再加上三项非税收入——政府性基金、国有企业收入、社会保障就有8.65万亿元，去年中国政府“取之于民”的总收入大约为20.37万亿元，占2012年51.93万亿GDP的39.22％。但是，这些“取之于民”的收入，政府是否提供了相应比价的公共产品和服务呢？这些公共产品和服务的质量和数量符合纳税人的意愿吗？符合国民的共同需求层次吗？是否既满足了国民的物质性需求，又满足了国民比较高级的社会性需求，同时还满足了国民的高级需求呢？或许这组数据能给出一些答案：2012年，全国教育支出21165亿元，占16.84%；医疗卫生支出7199亿元，占5.73%；社会保障和就业支出12542亿元，占9.98%；住房保障支出4446亿元，占3.53%，四项合计仅占33.58%。

毋庸讳言，长期被社会诟病的“三公消费”、决策浪费与腐败、豆腐渣工程、形象工程、豪华办公大楼等问题，以及至今仍然十分讳言的预算不透明、不公开问题，无不预示着“用之于民”的不足。试想，面对缺乏透明和细节的预算和决算机制，民间的追问没有道理吗？

其实，导致这种局面的根源就在于缺乏长效的财税权力监督制衡机制。不仅征税权缺乏有效的监督，而且预算权也缺乏有效的监督。在目前中国已开征的18种税中，只有三个由全国人大以法律形式颁布实施，其余税种均以行政条例等形式颁布，并不具备严格意义上的法典化。因此，其结果只能是在征多少税、向谁征税、在哪个环节征税，以及如何花钱、为什么花钱、花多少钱、向谁花钱等重大问题的决策上，无视纳税人的权利主体地位，既缺乏科学民主的决策机制，也缺乏有力有效的监督措施，这自然会给财税权力的滥用和腐败行为提供可乘之机，从而形成官员“为纳税人做主”的尴尬局面。

可见，要从根本上解决当下税制中存在的征纳税人之间权利与义务分配不公的问题，就必须通过财税体制的共同优化，积极推进财税体制改革，加快财政透明和预算公开进度，尽快建立财税权力监督制衡的长效机制来解决。须知，“财富就是权力”（亚当• 斯密）“占有巨大的财富就意味着掌握了统治男人、女人和物质的权力。”（拉斯基）也就是说，随着政府财富的不断扩大，如果财税权力得不到有效监督的话，任何政府都无法摆脱“利维坦”的宿命。

四级跳：扩大税权民意基础，建立利益表达协调机制，最终目标在于确立纳税人主导的税制

税制作为国家与国民之间就公共产品交换价款缔结和履行的法定型契约，就是国家与国民之间就公共产品交换的权利与义务规范。

就权利是权力保障下的利益索取、义务是权力保障下的利益奉献而言，权利与义务分配的公正与否，其前提是权力的合法性，也即被管理者的同意及其同意的多少。也就是说，财税权力民意基础越坚实，财税权力就越合法，在这种合法财税权力保障下的征纳税人之间权利与义务的分配就可能越公正。反之，财税权力越少合法性，在这种合法性欠缺的财税权力保障下的，征纳税人之间权利与义务的分配就可能越少公正。

如此看，致力于扩大税权，包括财权、预算权的民意基础，本应成为税制改革的根本目标。只有税权民意基础确实坚实了，这种税制才可能最大限度地合乎国民的税收意志，包括提升国民公共产品与服务的合意性 。

进一步说，税权民意基础坚实意味着，只有纳税人才是最高财税权力的拥有者，才是财税治理的主体，政府征税的一切重大事项的决策权以及预、决算权，才可能真正掌握在纳税人手里，才可能遵从全体或大多数纳税人的涉税意愿。也只有这样的税制——纳税人主导的税制，才是真正“把纳税人当人看”的，才有助于“使纳税人成为人”，才可能最大限度地、公正平等地增进全社会和每个国民的福祉总量，才可能激活全社会和每个国民的首创精神，并为国家民族的现代化转型提供源源不断的精神动力。

毋庸讳言，当下中国税制存在的最大问题，就在于财税权力的民意基础仍不坚实。因此，征纳税人之间权利与义务分配的公正性就难以获得根本性的制度性保障，合意性也就难以有效增大。而且，由于税权民意基础的欠缺，税权的监督也就缺少终极性的制衡机制保障，不可能通过定期的民主决策及时终止财税权力滥用以及大面积腐败的问题。自然，日积月累，税权、财权的滥用和腐败就会越来越严重，威胁整个社会的治理根基。

当然，在税权、财权的全面优化时机尚不成熟时期，通过建立权宜性的纳税人利益表达协调机制过渡一下，进而为最终确立“纳税人主导的税制”创造条件，其努力的价值也不应完全否定。但是，通过改革政府导向的税制，逐步建立“纳税人主导的最优税制”这个方向必须清晰明确。而且一定要相信，惟有“纳税人主导的最优税制”才是真正值得追求的。

需要特别强调的是，从税制改革目标的权重而言，中国税改的“四级跳”顺序应该依次是扩大税权民意基础、建立税权监督机制、构建“直接税为主、间接税为辅”的税制、总量减税和总体减速。而且，税权民意基础的扩大，会从根本上弥补现行税制中存在的根本缺陷，最大限度地发挥税收对中国现代化转型的促进作用。可以说，中国税改“四级跳”目标实现之日，也就是税制改革接近最优目标之际，也是中国现代化文明转型即将成功之时。

（作者为税收伦理学者，2013.11.06. 《中国改革》）