新型城镇化道路为什么是中国的必然选择（2）

土地资源利用的分散化

中美两国城市化对于土地资源的利用，共同之处是分散性，集约化程度不高。在中国，城镇化地区的人口是往中心城市集中，分散不够，使中心城市人口密度过高；同时，从全国的情况来看，城镇化人口整体上又呈现出一定的分散性，不够集中，没有往自然条件和经济条件较好的地区集中，东部沿海经济发达的6大城市连绵区，人口仅占全国总人口的22%，就说明了这种分散性。与我国相比，美国2000年人口最多的6个大都市连绵带，人口占全国总人口的比例高达55.1%。

城镇化人口在全国区域间的分散性必然导致土地资源利用的分散和浪费。我国的城、镇是不同的概念，2011年末，我国有城市（县级及以上）657个，建制镇19683个。在城镇化总人口中，人口密度较高的城市（市辖区）与密度较低的建制镇的百分比分别为57.6和42.4，建制镇人口较少，但建制镇建设用地的增长却多于城市。1997～2005年，城市建设用地新增442.9万亩（2900平方公里），建制镇建设用地新增479.9万亩，多于城市。另外，还有农村的建设用地，新增808.5万亩，几近前两者之和。20世纪90年代以来，我国土地城镇化的速度远快于人口城镇化的速度。1990～2011年，我国城镇化人口增加了2.33倍，而城市建成区面积扩大了3.32倍。这还是常住人口的统计口径，若按户籍人口计算，差距更大。城市新增面积主要来自于对耕地的占用，1990～2000年，53.4%来自耕地，为770万亩；2000～2010年，68.7%来自耕地，达1900万亩，20年合计新占耕地2670万亩。⑦

我国城镇化对土地资源的占用，还表现在各类开发区的规划和建设上。到2006年底，我国除222个各类国家级开发区外，还有1346个省级开发区，数量和占地面积以后者为主，面积达7629平方公里。在分布上，全国约42%的县级行政区和近90%的地级行政区拥有省级开发区，体现了空间平衡原则，开发区在全国各地可谓遍地开花；在区域分布上，东部占省级开发区总数的49%，中部占33%，西部占18%，中西部比例超过一半。众多开发区占用了大量土地，但开发区内主导产业分散，趋同性高，缺乏核心竞争力，经济聚合程度低。⑧以开发区形式出现的土地城镇化，对土地的利用效率和经济产出并不高，在征地过程中还产生了大量的失地农民或“城镇化人口”，强化了土地和人口城镇化在全国范围内的分散性。

美国的大都市化对土地资源的浪费和自然环境的破坏，与中国有着相似性。在大都市区内，郊区人口的低密度扩散被形象地称为“蔓延”（Sprawl）。美国学界一般认为，假如土地以快于人口增长的速度被消费，那么一个大都市区便具有“蔓延”的特征。长期以来，由于美国人口较少，可利用的平原面积较大，自然承载能力强，这种土地利用方式虽然受到了广泛的批评，却是美国大都市化的主要形态。在20世纪中期以后大都市化的快速进展时期，城市地区土地占用的增速明显快于人口的增长，90年代之后才有所放缓（参见表3）。

美国郊区的蔓延与大都市区土地利用的扩张，也带有明显的地区差别。在郊区化进展最快的1960年至1990年间，人口密度下降最多的前10个大都市区中，有9个位于东北部和中西部的传统工业化地区。在这些大都市区，人口增长缓慢甚至减少，但大都市区面积仍然增速明显，最典型的是圣路易斯，30年间人口增长仅16.7%，面积却大幅增加125.4%，两者百分点相差6.5倍。尽管如此，这两大地区仍然是美国城市化人口最多的地区。而人口密度上升的大都市区全美只有8个，全部位于西海岸和南部的阳光带。特别是南部州，成为美国城市化人口快速增长的新兴地区，如得克萨斯州的达拉斯－沃思堡大都市区，在此期间面积扩张了56.8%，而人口则增长了122.9%。⑨城市地区的扩张同样也侵占了美国的耕地，在20世纪的后40年，美国每10年的农田损失率分别为6.2%、5.8%、5%和2.7%，高度城市化地区尤其严重，比如新泽西州，20世纪60年代该州农田损失率竟然高达27.4%。

尽管美国土地利用中存在着蔓延现象，但这种现象主要是大都市区内部郊区的蔓延，并没有改变美国城市化人口主要集中在大都市地区的现实。相比而言，我国的土地城镇化分布较散，东、中、西部普遍存在，在人口承载能力较差的西部地区和中东部的生态保护地区和农村地区，也表现出了分散化的特点。

城市化进程中的社会排斥

中美两国在城市化进程中面临的共同社会问题是社会排斥，即城市部分居民因其特定的社会身份，经济社会权利受到损害。在美国，主要是城市政府利用排斥性的土地分区规划（Zoning）和住房建设标准，在住房市场上形成了针对少数族裔（主要是非洲裔和西班牙裔）和贫困家庭的社会排斥，进而使这些居民以及所在社区在教育、就业、医疗以及社区基础设施和治安等方面受到不平等待遇，被称为“居住隔离”。

在以郊区化为重要内容的大都市化过程中，居住隔离成为美国城市化的关键社会特征，它的内涵包括四个方面：第一，在社区之间、特别是在中心城市和郊区之间，存在着严重的居住分离现象；第二，这种居住分离以种族为分隔线，带有明显的种族隔离性质；第三，居住隔离源于住房市场上的种族歧视；第四，居住隔离与贫困密切相关，因而也带有经济隔离的性质。美国学者邓顿（Nancy Denton）以“隔离指数”来观察不同少数族裔人口的隔离程度。她发现，在20世纪末期，黑人的隔离程度平均比亚裔人口高出65%，比西班牙裔人口高出35%。因此，居住隔离主要是存在于黑人与白人间的隔离。⑩

居住隔离的程度在大都市区的中心城市尤其严重。在巴尔的摩、芝加哥、克利夫兰、底特律、密尔沃基、费城、加利、洛杉矶、纽瓦克、圣路易斯等10个大都市区，相应的10个中心城市中居住的黑人占美国城市黑人总数的29%，占美国全部黑人人口的23%。这些黑人人口主要集中在少数几个人口密集的单一种族社区，这些居住区都位于城市的中心，彼此相邻，聚集成块。这样的空间布局使黑人被严格限制在围绕城市中心形成的一小块地区内，并导致了诸多严重的社会问题。11 20世纪70年代之后，随着经济条件的改善和社会地位的提高，有少数黑人中产阶级家庭开始进入白人郊区，但是对于减轻居住隔离的程度作用很小。而且，这些黑人家庭大多也是选择黑人已经占有相当比例的郊区社区，很难进入白人占绝对优势的郊区。在全国50个最大的大都市区郊区中，黑人与白人之间种族隔离的指数仍然高达70以上。黑人集中于中心城市的状况至今尚未得到缓解。根据美国人口普查局2010年的最新普查数据，2010年，在全美20个最大的大都市区中，有15个大都市区的居住在首要中心城市的非西班牙裔黑人人口的比例，相当于同一城市中非西班牙裔白人、西班牙裔和其他种族的人口比例之和；在纽约、芝加哥、费城、底特律、巴尔的摩和圣地亚哥等大都市区，黑人人口中有一半以上居住在相应的中心城市，纽约的比例最高，达到61%。12

随着制造业的工作机会不断由中心城市及其周围外迁，排斥性分区增加了居住在工作地点之外的就业者的工作和生活成本，限制了贫困和少数族裔人口的流动，减少了他们提高自己社会地位的机会。更为重要的是，这些家庭的孩子也被隔离在破旧不堪的中心城市学校，由于白人家庭的“逃离”，学校不仅变得更加隔离，也变得更为贫困，特别是在全国最大的20个大都市区，高度贫困的少数族裔学校都集中在中心城市和陈旧的卫星城镇。

在我国，城市中的流动人口（本文主要是指农业户籍人口，即农民工）因户籍限制，无法得到与本地市民同等的公共服务，在住房、就业、医疗、子女入学等多方面受到歧视，这已经是新型城镇化必须解决的重大现实问题。自1984年开始允许农民进城务工经商起，至今近30年。2011年，全部城镇化人口6.9亿，城镇化率达51.3%，其中包括了规模达1.59亿在城市工作半年以上、户籍在农村的农民工及随迁人口，占全部城镇化人口的23%。除去这部分并未真正融入城镇的“半城镇居民”，按户籍计算的城镇化率只有35%左右，远低于世界银行统计的中等收入国家平均48.5%的水平。13

根据第六次全国人口普查数据，2010年流动人口数量居全国首位的广东省，流动人口达3128万人，占广东省常住人口的30%，占全国流动人口的12%；作为流动人口主体的农民工，人数达2661万人。广东省是全国经济最发达的省份之一，虽然近年来也尝试着对户籍制度进行了一些改革，但成效并不明显，还存在不少问题。而且，在实践当中，实施户籍制度改革，也并不意味着城乡户籍居民的公共服务和福利差别的消失，社会福利制度的改革仍然严重滞后于户籍制度的改革。14同美国的居住隔离主要集中于主要大都市地区的中心城市一样，中国的流动人口在经济、社会、政治参与和文化生活领域中因身份所受到的社会排斥，在人口集中的大城市远比在小城镇要显著得多。进入21世纪以来，虽然“农民工新政”的实施和“刘易斯拐点”的临近迹象，使有些城市非户籍人口的社会福利有所改善，但这些改善更多地见于非农业户籍的流动人口群体。15清华大学2013年10月发布的有关中国城镇化的调查数据也得出了类似的结论。调查显示，中国社会当前出现的强流动特征，不仅表现为农民工的流动，城镇社会内部的流动率同样很高；农业户籍人口的流动率为21%，非农户籍人口的流动率则达到了23.7%。现有的针对农民工的流动政策并没有真正落到这个群体，而是被流动中的非农人口群体所享受。

另外，许多本地农民在土地城镇化过程中，被人为转变身份，成为失地农民和“就业无岗、社保无门、衣食无着”（或称无地、无业、无保障）的“三无”人员。有研究认为，在最近10年，全国至少产生了5000万失地农民，其中很大一部分失地农民属于被迫型市民化。16失地农民在社会政策、社会保障体制、劳动力市场就业和社会关系网络等方面均受到了排斥；其中，中西部地区的失地农民因土地补偿标准低，社会保障的空白以及“农民工”的身份地位，所感受到的社会排斥程度远高于东部经济发达地区的失地农民，是一种绝对的社会排斥。17上述两类已经纳入我国城镇化统计口径的人口，数量超过2亿人，保障这个庞大人群平等的经济社会权利，是我国当前以人为本的新型城镇化面临的最大课题，也是寄望于城镇化拉动内需以带动经济增长的政策所必须面对的问题。