新型城镇化道路为什么是中国的必然选择（3）

市场与政府：对中美城市化道路差异的思考

从城市化演进的历史进程来看，无论是市场机制，还是政府政策，对于一个国家城市化进程的推动，都必须落实到城市这个地方主体；同时，城市对于人口和产业的吸引，也都必须借由市场机制或政府政策才能得以实现。市场机制和政府政策能够各自在多大程度上作用于城市，除城市独特的自然区位和资源禀赋外，主要取决于两个方面的外在条件：一方面，要看城市在国家结构中的法律地位和行政地位如何；另一方面，要看土地、资金和劳动力等决定城市发展的生产要素资源在多大程度上由市场来配置。城市在一个国家的法律地位相对独立性越强、行政上的自主性越高，则受市场机制作用的可能性就越大；反之，则受政府体制的约束和政策调控的影响越强。同时，城市自主拥有和可利用的生产要素资源越多，则市场机制运行的空间会越大；反之，受到政府政策调控影响的程度就越深。

美国是联邦制国家，联邦宪法只负责联邦与州的权力划分，不涉及地方事务，中央政府与城市之间没有直接的法律和行政关系。作为地方主体，美国城市通过州宪法的直接授权、或者通过州议会颁发的城市章程的规定依法享有自治地位。目前，美国共有48个州授予城市自治权，这些自治权力的范围虽然因州而异，但一般都包含了政府的形式与组成、行政与人事管理、财政金融、土地利用规划等政府管理的核心内容，使城市在不违背联邦和州的宪法性法律的前提下，得以独立行事。在行政关系上，州政府一般通过议会立法，要求城市地方政府为完成全州性事务履行职责，无权干涉城市自身的内部事务。横向维度上，美国城市无论大小强弱，在法律地位上都是平等的，行政上也没有上下隶属关系，在大都市地区形成了地方政治和行政权力的碎片化格局，每个城市在城市化进程中都是独立的权力主体，容易为吸引市场资源而形成竞争态势。联邦和州的政府不对城市间的市场竞争进行干预，只是在一定程度上为竞争失败者提供社会援助。另外，美国的公民社会比较发达，对城市的经济社会需求反应迅速，进而围绕这些需求形成广泛的政治参与，为市场机制介入城市发展提供了多样化的渠道。

在城市化的资源要素上，首先，美国的土地制度以私人所有为主，同时受到城市政府土地利用规划的约束。在城市建成区内，分区规划对土地的开发与再利用形成有力的规制；但在城市范围之外，特别是在广袤的郊区，土地的开发与利用则受市场机制的支配。在大多数州，区域规划多出于专业组织或者地方政府间的合作协议，对于私人土地市场的支配地位影响很小，而这种支配地位正是美国郊区蔓延和大量中小城市在大都市区内分散化布局的根本原因。

其次，美国城市建设与发展所需资金对于市场的依赖程度也比较高。除市场主体提供的竞争性服务之外，地方政府提供公共服务所需资金，主要有两个来源：一是财产税，二是公共债务。2011年，美国地方政府税收收入占一般性财政收入的63.9%，其中，财产税是地方税收的主体，占税收收入的74.2%；同年，地方财政总收入为16694.4亿美元，地方公共债务总额则达到了17749.4亿美元，高出前者6.3%，基本上都是长期债务，占98.3%。18财产税主要由当年房地产的市场价值决定，房地产价值越高，地方税收就越多。税收结构为郊区城市对黑人贫困家庭的排斥提供了一个重要的解释。而长期债务中的主体（收入公债，约占七成左右）主要用于收费性的大型基础设施的建设和维护，一个城市人口多，经济社会活跃，基础设施的利用率高，是偿还这类债务的保证，因此，是否能够在债券市场顺利发行长期债券，反映了城市的市场竞争地位。

最后，美国的城市人口具有很强的流动性，而且对于多数居民而言，这种流动性并不会损及经济社会福利和政治权利，因此，人口的自由流动为城市之间的竞争提供了一个全国统一的劳动力市场。全国人口向大都市地区的集中，正是市场机制对于劳动力资源进行配置的结果。公共选择理论的“用脚投票”，虽然只是一个理论假设，却体现了许多美国人自主选择工作和居住地点的流动偏好，特别是向郊区中小城市的流动。人口流动的目的，无论是工作还是居住，都会给地方政府带来税收，对城市化的激励十分明显。

中国是典型的单一制国家，城和镇分属国家结构中地方的不同层级，城镇化进程主要受到中央政府的法律约束和政策调控。从政府政策的角度看，中国的城和镇是分开的，城镇化对于城和镇具有不同的含义。在官方正式的文件当中，以城镇化的表述替代了通常意义上的城市化，城镇化就是中国特色的城市化，具有比较强的政策导向。

政府对于城镇化的主导作用体现在几个方面。首先，我国行政区划的调整和城镇的建制非常困难，特别是县级及以上城市的升格，受到中央政府的严格控制。城市行政级别的提升和管辖权限的扩大，遂成为地方政府积极向中央争取的城镇化权力资源，是地方政府推动城镇化进程的双引擎。

其次，城镇土地国家所有，同时规定土地的所有权与使用权分离。城市地方政府可以通过有偿转让国有土地的使用权，获得地租，补贴地方财政，筹措城市建设资金。特别是国家分税制改革之后，地方政府税收收入大幅减少，但所承担的职能还有所增加，财政收支的“剪刀差”促使城市政府的土地财政持续扩张，再加上GDP导向下的招商引资和开发区建设，是我国土地城镇化进程过快的基本原因。尽管如此，城市基于自主权限的市场化运作，仍然受到中央政府的调控，国土、规划、建设等部门对城市土地利用、特别是对新增建设用地的审批非常严格；同时，由于级差地租的存在，地方政府也倾向于把土地的开发和利用往中心城市靠拢，以尽可能多地取得土地转让费，这样就造成了城镇化人口向中心城市及其邻近地区的集中。

第三，长期以来，政府将城市化定位为农村城镇化，提出引导农村剩余劳动力合理有序流动，避免涌向大城市，鼓励就近、就地城镇化，发展和依托乡镇企业，建设小城镇，改革城乡二元结构，成为我国城镇化人口在各大区域间分布比较分散的政策动因。由于中央政府的农村城镇化政策导向，以及尚未进行全国统一的户籍制度改革，缺乏全民普惠的基本社会保障，导致我国人口流动的全国性市场、甚至大城市地区内部统一的劳动力市场均尚未形成，市场机制无法在城市和区域之间有效配置劳动力资源，城镇化的整体布局未尽合理。

总之，我国当前的城镇化格局，是市场力量与政府政策相互作用的产物，是对大城市和小城镇的政策差异产生的结果。进入21世纪之后，国家坚持大中城市和小城镇协调发展，强调以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极，成为有中国特色城镇化道路的重点。为平衡区域间城镇化的发展，推进城镇化人口的合理布局，节约集约利用土地资源，提升城镇化的内在质量，有效拓展我国的新型城镇化道路，政府应划定市场边界，充分发挥市场机制对产业布局和城镇化人口流动的基础性作用，完善城镇化的激励机制，为市场机制提供制度和政策的支持。在我国常住人口城镇化率已经超过50%的情况下，政策重心不宜着眼于城镇化人口比例的过快上升，而应该着重调整城镇化的布局与结构，以质量提高城镇化对经济发展的贡献率。

首先，中西部地区的城镇化应围绕城市群展开，以中心城市为核心，以产业带基轴，形成科学合理的城市分工合作纽带，带动中小城市和小城镇的发展，真正将城镇化建立在产业化的基础之上，以产业发展创造就业岗位，带动人口流动，有效地将欠发达地区的剩余人口吸引到城市群地区，避免盲目开发和城镇化的遍地开花，减缓农村人口向沿海大中城市流动的压力。

其次，已经进入工业化后期的东部发达地区，中心城市的定位应放在经济转型上面，发展生产者服务业和其他有竞争优势的第三产业，将劳动密集型产业转移到区域内可辐射的城市以及农村劳动力大量剩余的中西部地区，以劳动密集型产业的转移带动大城市地区人口的适当分散，以缓解中心城市过于拥挤的困境，提高城市生活质量。

再次，增强改革的协同性，改善国家财政资金的分配和使用结构，切实保证城镇化人口的平等权利，支持城市基层社会组织的有序发展，在城市社会中发展面向社区和家庭的服务业，扩大城镇化人口的就业渠道，提高社会保障能力。

最后，完善城镇化的激励机制，放弃片面追求GDP增长的政府评价体制。产业转型升级、特别是传统制造业等劳动密集型产业的外迁，培育新兴产业，增强社会保障能力，都可能会让中心城市面临GDP增长放缓、财政压力加大的困难。但是，从长远看，发挥市场资源和社会力量的作用，克服暂时的困难，促进城市发展的成功转型，实现社会公正，正是我国当前新型城镇化的必由之路。