中国人口政策改革的目标与政策体系重构（3）

　三、中国人口政策改革的行动路径

回顾中国改革开放的历程， 中国在很多领域都实现了思想突破和制度创新， 正是这些思想突破和制度创新推动了中国社会的进一步发展。中国人口政策改革不只是生育政策调整的问题， 而是与中国经济体制市场化改革同等重要的重大改革命题，需要进一步解放思想、科学设计和重点突破。

（一）人口政策改革的思想准备

人口政策改革牵涉面广，历史包袱重，以下几个问题需要首先明确。

1．人口政策改革是对基本国策的维护和强化

计划生育是基本国策。强调人口政策的变革不是要否定基本国策， 而是要维护和强化基本国策。中国是一个人口大国，计划生育政策作为人口政策的重要组成部分被确立为基本国策，意味着人口政策正承担着重大的历史使命。基本国策只能加强， 但加强基本国策不是说基本国策要一成不变， 而是要实施与基本国情相适应的基本国策。根据国情变化维护和发展基本国策是加强基本国策的最好方式。

2．计划生育政策不是人口越少越好政策

现在一提到基本国策， 人们就联想到生育控制和减少人口，这是不正确的。计划生育的本义是国家运用政策工具使人口发展与其他发展目标协调运作，以实现经济社会的科学发展。计划生育中的“计划” 也不应等同于计划经济中“计划指令”的“计划”，它应被理解为国家人口发展规划。从这个意义上说，计划生育政策作为一项政策并不是中国所独有， 其他国家也有计划生育政策， 不能把计划生育政策等同于人口控制政策、独生子女政策、强制节育政策，从某种意义上讲， 有些国家实行的鼓励生育政策也是一种计划生育政策。

3．人口政策改革是中国整体改革实践的一部分

当前， 中国的改革发展进入了一个新的阶段。中国改革开放的基本事实说明，改革要服务于全社会的基本利益。判断一项改革措施是否要推行，其基本标准是是否符合经济社会发展规律，是否能实现人民的最大利益，是否有助于实现中国梦。在此前提下，改革无禁区。改革是社会主体权利与义务重新定位的过程， 改革必然要触及利益，因此，任何一项改革都会有阻力。应该指出， 当前人口政策改革的阻力不会小于其他政策改革领域， 但显然人口政策改革不能因为有阻力就不推进下去。

（二）人口政策的调整边界

确定人口政策的调整边界有助于把握未来人口政策改革的方向。

1．尊重生育决策权

任何一项公共政策的制定都以促进社会利益与个人利益双赢为目标， 只倚重其中一方的结果必然是双方利益都受到损害。[11]在人口政策领域，公权和私权要分开，不尊重家庭生育权也必然损害政策自身的可持续性。在市场经济条件下， 生育意愿并非是一个完全受政策控制的变量， 文化和经济发展水平才是生育意愿的根本影响因素。在此情况下，只有在尊重生育权基础上制定的人口政策才能借助经济、社会、文化、教育等方面的力量对人口发展施加影响。

2．建立一元化的政策体系

中国人口政策长期实行二元政策。正如改革开放之初的二元价格体系一样， 二元政策体系会割裂社会资源的配置， 造成资源配置的不公。中国人口二元政策在城乡之间、区域之间、民族之间、独生子女与非独生子女之间都有所表现。以夫妻双方均为独生子女可生二胎的政策为例，其不合理之处在于，是否为独生子女是由夫妻的父母决定的， 而生育政策是由夫妻承担的，这是权利义务不对等的表现。未来人口政策的调整要改变当前二元化的人口政策， 建立一个统一、公开、透明的政策体系。

3．以激励导向为主

人口政策改革要处理好利益导向问题。利益导向有两种思路，一是以制约为主，二是以激励为主。从接受度上看，激励比约束有着更好的效果。应设计一个利益导向，使家庭能得到一种收益， 使遵守人口政策的效用与没有人口政策干预时一样好， 而不是单纯加大家庭非理性生育的机会成本。从客观上说，计划生育政策的制约措施是公共财政资源不足条件下的无奈选择， 这种政策思路显然不利于充分发挥人口政策的积极作用，在某种程度上增加了公众负担。随着公共财政资源的增长， 人口政策应走向以激励导向为主。

4．人口政策改革的时间边界

一般说来， 人口政策通常都是延迟于人口运行的。也就是说，当人口问题出现时，人口政策的调整其实已经太晚。不容乐观的是，中国人口政策的调整信号早已出现， 人口政策改革迟缓不利于经济社会持续健康发展。

（三）重塑立体化、制度化的人口政策

党的十八大报告提出要实现“人口长期均衡发展”，重塑立体化、制度化的人口政策体系是必然选择。

1．走出人口危机管理的政策状态

从长期看，只有尽快走出人口危机管理的状态， 才能制定出符合长远发展目标的人口政策。为实现人口长期均衡发展，中国人口政策目标的选择要符合人口发展的本质规律和社会普遍认同的价值观念和行为规范，政策的制定实施不能损害社会长远利益，更不能损害社会的公正性。

2．重构大人口政策体系

人口政策除了生育政策外，还包括抚育、教育、迁移、流动、婚姻、就业、医疗、福利、养老、伤残、死亡等政策环节。在国家强调服务民生的大前提下， 要把人口政策作为重要民生工程来建设。在生育政策与其他人口政策不完全兼容的情况下， 要协调生育政策与其他人口政策的政策目标， 而生育政策作为一项子政策要服从整个人口政策的政策目标。

3．在全球化视角下考虑中国人口政策

一方面，低生育水平一旦出现就很难逆转。这个规律与产业发展、城市化发展规律一样，都是人类共同的发展经验， 中国要从其他国家发展实践中吸取教训，制定更有远见的人口政策。另一方面， 资源的全球化配置改变了人口增长的约束条件。世界经济越来越一体化，世界人力资源配置也将越来越一体化。世界范围内的人口流动和物质保障比以往任何一个时代都容易实现。这说明人口政策不仅要有改革思维，还要有开放视野。