中国人口政策改革的目标与政策体系重构（4）

（四）深化人口政策改革的行动领域

党的十八大报告明确提出要“适时调整人口政策”， 这标志着中国人口政策改革正在从共识走向行动。在这一时期，要本着科学、务实的态度，积极、稳妥地推进人口政策改革的各项工作。

1．实现人口软着陆

当前，中国人口增长问题已经不是“缓和”的问题，而是如何应对新出现的人口结构矛盾的问题。在此情况下，中央提出的“采取不同的人口政策”的时机已经成熟。

人口政策有其长期运行规律， 当前的人口政策改革已经不是锦上添花的问题， 而是亡羊补牢的问题， 如何避免人口发展硬着陆的严重后果是改革的核心任务。

2．回归“晚、稀、少”的政策目标，恢复“一个不少、两个正好”的生育导向

走出人口危机管理状态的中国人口政策要制定更加科学的政策目标。回顾中国计划生育工作的历程，曾提出“晚、稀、少”的政策目标，只是由于改革开放之初人口形势过于严峻， 才被迫采用了更为严格的政策目标。当前，作为改革的第一步，中止独生子女政策，回归“晚、稀、少”的政策目标，将政策执行由数量限制向“一个不少、两个正好”导向转变是一个稳妥的选择。

需要指出，回归“晚、稀、少”的政策目标不只是放开二胎的问题，从长远看，应在尊重家庭生育权的基础上使人口政策回归其公共政策本义， 为将来人口政策的进一步调整或转向提供制度基础。

3．为人口政策改革提供法律准备

在多年的计划生育工作中， 中国已经建立从《宪法》到《中华人民共和国人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》和地方计划生育条例等在内的多层次计划生育法律体系。人口政策改革不能不面对法律基础问题。

人口政策改革有其法理基础， 当前的人口政策改革设想与相关法律中提倡和鼓励计划生育的表述并不矛盾。当然，为促进人口政策的进一步改革，对于那些明显具有历史痕迹，不能适应人口政策改革的法律条文也应适当修正，从而为人口政策改革创造更好的法律环境。

4．继续深化人口和计划生育管理改革

国家卫生和计划生育委员会的成立在很大程度上解决了人口和计划生育管理中的政策制定和政策执行不分的问题。但这只是深化人口和计划生育管理体制改革的一部分。在人口和计划生育管理中，还有一些问题亟待理顺。要利用计划生育管理机构与卫生部合并的机会，整合现有医疗卫生和计划生育服务资源， 着眼于提高人民整体健康水平（包括人口出生健康水平）。同时，要把计划生育基本服务纳入基本医疗保障体系，改善服务水平，提高行政效率。

另外，在深化人口政策改革过程中，需建立一个综合性的人口政策执行机构。除了计划生育工作外，还应统筹考虑抚养、迁移、流动、身份管理、婚姻、就业、医疗、福利、养老、伤残、死亡等人口工作环节。在深化行政管理体制改革的背景下， 可以考虑将有关人口管理行政资源进一步整合，以更好地承担相应职能。

5．把老龄化和极低生育率管理纳入人口政策体系

受前期人口政策影响， 中国的老龄化发展趋势不可避免。即使现在放开人口政策，老龄化问题仍将在二三十年后集中出现。与30 年前的人口数量问题相比，人口老龄化危机同等严重。如何正确评估与应对老龄化挑战， 不仅事关经济社会的可持续发展， 且事关当前正处于工作年龄这一代人的切身利益， 必须成为当前人口政策干预中的核心问题。极低生育率是近年来出现的一个人口现象， 第六次人口普查数据显示，中国已进入极低生育水平，而部分城市如上海，生育率已经在1 以下，情况更加严重。然而，中国目前在应对极低生育率方面还没有行动，令人忧虑。显然，下一步的人口政策改革要把老龄化和极低生育率管理问题放到更加优先考虑的地位。

6．建立适应人口减少的人口政策体系

随着低生育率的持续，中国人口减少问题已经开始局部出现。早在1998 年，中国小学在校人数就开始减少；2003 年，处在20~39 岁的劳动力数量开始减少，民工荒问题出现；2008 年，17~20岁的男性兵源数量开始负增长；2012 年育龄妇女人数开始减少； 预计到2016 年购房年龄人口开始负增长，到2018 年总人口开始负增长。[12]

人口减少将导致巨大的社会问题。比如，总人口中劳动力数量的绝对和相对减少， 将可能影响经济中劳动投入的水平与质量， 由此影响到经济增长的潜力。同时社会负担加重，大大提高劳动力成本，降低产品的竞争力，也可能降低经济发展的速度（汪伟，2010）。当然，人口减少在其他领域如文化传承创新、城镇化、国防动员、社会保障体系建设等方面的影响也不容乐观。

建立适应人口减少的人口政策体系是中国人口政策改革的重要任务，它涉及经济、社会、文化、科技、国防等诸多领域的政策，但根源还是抑制极低生育率的问题。从这个意义上说，改革人口政策还需要有更多的政策创新。

　　四、结论

中国以计划生育政策为主体的人口政策曾发挥了重要的作用， 但这并不意味中国的人口和计划生育政策不能进行调整。相反，一系列的人口现象和政策证据说明， 中国的人口政策走到了改革的十字路口。

显然，人口政策不只是计划生育政策，人口政策也不能依靠计划手段来实现。世界人口发展和中国人口转变的新特点显示， 计划生育政策的政策目标、政策环境、作用机制都发生了根本性的变化，计划生育政策已经步入老年，人口政策再不改革将面临新的人口危机。

来自公共政策运行的证据给中国人口政策改革提供了现实的依据。这里认为，政策执行过程中的信息缺失和利益关联在某种程度上阻碍了中国人口政策的改革进程， 而出于对经济增长的偏好和对政策调整的畏难情绪使人口政策变迁停滞不前。来自政策冲突和政策对照的证据表明， 中国的人口政策改革的核心问题已经不是改不改和何时改的问题，而是如何立刻从共识走向行动的问题。

中国人口政策改革的思想准备已经完成。人口政策改革是中国整体改革开放的一部分，深化人口政策改革有利于强化计划生育这一基本国策， 而计划生育政策绝不是人口越少越好政策。人口政策的改革是有边界的，人口政策改革要在尊重家庭生育权、改变二元化的人口政策、建立利益导向机制的大框架下立刻行动。立体化、制度化的人口政策体系的建设目标要求在反思计划生育危机管理的基础上形成全球化背景下的大人口政策体系。具体说来，人口政策改革的近期目标是通过改变人口管控方式引导人口政策实现软着陆；从长远看，对老龄化、极低生育率和人口数量减少的干预必须成为人口政策进一步改革的重点。当然，为确保人口政策改革的顺利推进， 相关的法律准备和管理体制改革也必不可少。

与当年的经济改革相同， 人口政策改革将面临思想束缚和利益约束， 也可能会遇到一些挫折和波动，但无论如何，中国人口政策运行的事实和证据再次确认了中国人口政策改革的紧迫性和必要性。当前人口政策改革的实质是中国改革开放伟大事业中事关厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系的又一次伟大实践，要本着“行大道、民为本、利天下”的历史责任感深入推进人口政策改革。