中国人口政策改革的目标与政策体系重构（2）

　二、中国人口政策改革的证据支持

中国人口政策运行中的若干事实清楚表明， 中国计划生育政策与中国人口现实存在一定的偏差。那么如何更好地完善中国的人口政策， 阻碍和延迟计划生育政策调整的因素是什么，中国人口政策改革的驱动力来自何处？

（一）来自政策目标的实践证据

探讨一项政策是否需要调整， 要看政策是否有效。而观察政策是否有效，要看政策的目标是什么。在计划生育政策制定的初期，降低人口生育率、缓解人口数量危机是首要目标。据第六次人口普查数据显示，中国2010 年生育率仅为1.18，相当于更替水平的一半左右，低于大多数发达国家水平。显然，中国人口数量增长已经得到有效的控制， 甚至从长期看人口数量减少已经不可避免。从这个意义上说，中国计划生育政策的目标已经达到。

当前，中国人口政策目标正悄然发生变化。党的十八大报告不再强调“稳定低生育率水平”，明确提出“促进人口长期均衡发展”的政策目标。显然，人口长期均衡发展的基本前提是人口再生产模式的稳定， 而长期低生育率水平必然导致人口结构的激烈变化， 无助于人口长期均衡发展政策目标的实现。以老龄化问题为例，应对或延缓老龄化问题无非是采用鼓励生育或人口迁入的方法来解决， 而中国是一个人口大国，从长远看，只能通过提高生育率的方法来解决老龄化问题， 而坚持原有的计划生育政策会加剧这一问题。

从国际人口发展经验看，城市化、生活方式变化，妇女受教育程度提高、职业结构变化、婚姻、生活和工作风险等都促使低生育率难以逆转。[6]在此情况下，即使采用鼓励生育的方法也未必能改变低生育率状态。可见，计划生育政策与当前实现人口长期均衡发展的政策目标存在内在不一致性，应适时调整。

（二）来自政策循环的理论证据

公共政策运行是一个循环往复的过程。其政策循环要经历制定、执行、评估、调整、终结等阶段。从20 世纪90 年代开始，就有学者不断对计划生育政策及其影响进行评估。一项人口生育观调查表明，即使没有计划生育政策的限制，每对夫妻平均意愿生育人数也不超过两个孩子， 因此没有必要为将来放宽计划生育政策而担忧（陈岱云、胡令安，2011）。也有学者经计算提出，即使全部放开二胎生育，中国人口数量减少的总体态势也不会改变。总之，来自学术界的调整生育政策的呼声一直高涨， 但这些评估信息并未对推动政策调整有实质性的影响。究其原因，一是信息不足以推动政策调整，二是信息无法进入政策循环决策中。

信息是公共政策执行的重要资源和前提条件。在政策制定者和执行者合一的情况下，大部分政策评估信息要由政策执行主体来解释，而由于政策执行者是政策执行的最大受益者，在政策上传下达过程中，利益相关者容易利用自身优势寻租， 截留和隐瞒对自己不利的政策信息使之无法进入决策环节，进而影响政策的优化。政策循环理论指出， 政策停滞不前不等于政策不需要调整。中国人口政策的政策循环有可能受到了其他因素的影响。如果这一假设成立，中国人口政策改革的紧迫性就更强了。

（三）来自政策变迁的经验证据

一个政策能长期执行， 必定有其内在稳定因素。对于计划生育政策而言这些因素体现在：

经济增长偏好有利于计划生育政策保持稳定。有研究指出， 人口变化能够解释人均GDP增长率的绝大部分变化。从这个意义上说，由人口变化引发的人口红利使政府积极地尽可能长地执行计划生育政策。

计划生育管理体制也强化了计划生育政策的稳定性。客观地说，现行计划生育管理机构就是为生育政策落实而设置的， 计划生育部门在计划生育政策执行期间得到了快速的发展。这一规模庞大、依附于计划生育政策的管理机构是计划生育政策最大的内在稳定器。

（四）来自政策对照的实验证据

判断政策是否可进行调整， 还可以从政策对照中获得实验证据。

包蕾萍使用一系列指标对存在生育政策差异的两个历史时期和两个地点的政策效果进行比较分析得出， 独生子女政策是特定时代的产物， 其人口控制效果与其他计划生育政策相比并无明显优势。比如，1980 年以后，四川和云南虽然实施不同的计划生育政策， 但两地的出生率和人口自然增长率的下降趋势并无明显差异。同时，过于严厉的政策还有可能对生育意愿起到逆反作用。独生子女政策在20 世纪80 年代初曾诱发逆反心理， 造成生育意愿和实际生育率的反弹。[7]

顾宝昌依据长期以来对酒泉、翼城、承德、恩施二孩生育政策试点地区的跟踪观察发现，自20 世纪80 年代以来这些地区一直允许生育二孩，但在比较宽松的政策环境下，多年来人口保持了低增长，生育率始终保持在2 以下。宽松的生育政策推动了这些地区出生性别比向自然平衡的水平均衡发展。[8]

一些国家的经验也可为中国人口政策改革提供借鉴。20 世纪60 年代，新加坡、韩国也曾面临着与中国类似的人口增长过快的问题，在一系列的经济社会改革措施和计划生育宣传引导的作用下，生育率迅速下降。且在生育率水平降到更替水平之后， 各国政府都调整了生育政策导向， 新加坡于1984 年在生育率降到1.62时提出了鼓励生育政策；韩国于1996 年在生育率降至1.58 时废止了控制生育政策。即便如此，两国的生育率仍在下降，到2010 年，新加坡为1.1，韩国为1.22。[9]

与此相对应，中国早在20 世纪90 年代初生育率水平就已经降到更替水平以下，但在之后20余年的时间里，计划生育政策仍在试图“稳定低生育率”水平。从东亚国家和地区的经验看，中国的计划生育政策应该转向。政策对照的结果告诉我们，人口政策要顺应人口发展规律。

（五）来自政策冲突的补充证据

人口政策本身往往具有多目标属性， 执行过程中需要跨部门的合作。从这个意义上讲，一项好的人口政策，要避免政策冲突的发生。

有研究者指出， 大量的征地补偿、教育扶助、劳动保障、户籍管理、工商管理、牧业管理、民政管理、医疗卫生管理等政策措施与当前人口计生政策不兼容。[10]比如，计生部门指出一些惠农政策，如免除农村义务教育阶段学杂费、农村最低生活保障、新型农村合作医疗等都会对农民生育意愿产生不利导向， 因而要求调整相关惠农政策（杨文庄等，2007）。

计划生育政策的另一项政策冲突来自社会公众， 主要表现为政策生育率与意愿生育率的冲突。在当前意愿生育率和实际生育率都低于自然更替水平的情况下， 是否还有必要人为制造政策生育率与意愿生育率之间的冲突？ 二胎政策既能保持低生育水平， 也能避免绝大多数生育政策冲突， 这样的政策就优于现行的独生子女政策。从这个标准看，未来中国人口政策改革的方向是消除现有的政策冲突， 而只有切实深化中国人口政策改革才能做到这一点。

综上所述， 诸多事实说明了现行中国人口政策存在缺陷和不足， 有充分证据证明中国人口政策改革势在必行。当前最为重要的问题是深入推进中国人口政策改革。