中国人口政策改革的目标与政策体系重构

中国人口政策改革的目标与政策体系重构

核心提示:诸多事实说明了现行中国人口政策存在缺陷和不足, 有充分证据证明中国人口政策改革势在必行。当前最为重要的问题是深入推进中国人口政策改革。

内容提要 经历了计划与市场之争、持续危机管理、完整人口转型以及人口理论变化后的中国人口政策正逐渐步入老年。来自中国人口政策目标、政策循环、政策变迁、政策对照和政策冲突研究领域的诸多证据表明,中国人口政策改革迫在眉睫,不容有失。应在解放思想、尊重规律的基础上迅速启动人口政策调整方案,通过重设人口政策目标、改变人口管控方式、重塑人口政策体系等措施,依法使中国人口政策改革尽快取得实效。

关键词 人口政策 计划生育政策 人口政策 改革

2013 年3 月,十二届全国人大一次会议审议批准《国务院机构改革和职能转变方案》,将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合,组建国家卫生和计划生育委员会,不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。从1981 年国家计划生育委员会组建算起,中国严格的计划生育政策已经运行30 多年。其间,经历了改革开放,经济运行体制发生巨大变化,行政管理体制不断优化,社会人口结构发生根本转变。但30 多年间,中国的人口计划生育政策却一直保持稳定运行的态势。

近年来,学术界和公众关于计划生育政策调整的呼声越来越高。而计划生育管理部门对人口政策调整持谨慎态度。当前中国人口政策改革迫在眉睫。在此背景下,中国人口政策应当遵循人口发展的内在规律主动变革。

 一、中国人口政策运行的基本事实

中国人口政策的核心是计划生育政策。现行计划生育政策的存废之争是中国人口政策改革的实质问题。如何认识计划生育政策,中国人口政策将向何处去? 回答这样的问题需要首先明确几个基本事实。

(一)人口政策:计划还是市场

回顾新中国成立以来计划生育政策的发展历程,即便在改革开放之前的计划经济时代,中国的计划生育政策也主要依托家庭生育决策来实现。1964 年,国务院成立计划生育委员会,主要负责节育宣传、技术指导工作。1973 年12月,中国第一次计划生育汇报会提出“晚、稀、少”的政策目标,再次确认以国家倡导和宣传教育为主,并未通过计划手段严格限制生育数量。改革开放后, 面对复杂的人口形势,1980年9 月25 日, 中共中央以公开信的形式发出“一对夫妇只生育一个孩子”的号召,1981 年国家计划生育委员会的成立,1982 年计划生育政策上升为“基本国策”。在这一阶段,计划生育政策体现了强烈的计划管理思想: 计划生育的目标是达到一个“适度人口数量”,然后以这个数量为人口上限, 以计划手段确定未来一段时期人口增长控制目标,并通过行政手段严格执行。有研究指出, 计划生育所确定的“适度人口数量”目标并不科学,生育决策不能简单套用工程管理的方法来管理, 计划管理在信息缺失的情况下将不可避免地走向“命令管理”。[1]与其他领域一样,对生育行为的计划管理存在缺陷。事实证明,计划手段难以有效配置资源,实现科学决策,更无法达到决策均衡。

(二)危机管理政策引致危机

20 世纪80 年代初开始的计划生育政策是一个危机管理政策。[2]中国人口1964 年达7 亿,1969 年超过8 亿,1974 超过9 亿,增速惊人。与此同时,社会生产力水平相对较低,商品短缺较严重。在此背景下,中国不得不采取独生子女政策等针对人口数量危机的危机管理政策。

长期执行危机管理政策将影响正常市场预期和资源配置效率。因此,危机管理只能是临时性措施。一旦危机状态解除,危机管理政策就要尽快退出, 同时要对危机管理中的受损者给予补偿,以尽快恢复正常的秩序和状态。

调整中国人口政策是否必要? 从危机管理的角度来看,一方面,改革开放以来中国的短缺经济已得到根本解决, 人口的增长速度也得到有效控制;另一方面,危机管理是有代价的,以人口老龄化为例, 据预测, 中国老年人口将于2014 年突破2 亿,于2050 年达到4.4 亿,老年人口将占总人口的1/3 以上。[3]继续执行计划生育政策无助于老龄化危机的解除, 反而会加剧这一危机。

(三)中国人口转型谁在主导

现阶段, 没有证据表明计划生育政策可以主导人口转型。如中国在20 世纪70 年代并未执行严格的计划生育政策, 但在短短10 年中,中国妇女的生育水平从平均每个妇女生育6 个左右孩子下降到生育2~3 个孩子, 其下降速度甚至要大于执行严格计划生育政策后生育率下降的速度。再如,日本、韩国等国家在近50 年间都经历了与中国类似的急剧的人口转变过程,生育率都从很高的起点上下降到更替水平以下,甚至低于中国目前的生育率水平,但这些国家和地区并未采用强制性的计划生育政策。

根据“现代化人口转变”理论,生育率下降与现代化进程密切相关。据蔡昉的研究,生育率与GDP 增长率之间呈现一种倒U 字型的关系。人口转变与经济增长有互为因果的促进作用,而人口转变的主要推动力是经济增长和社会发展, 生育政策仅仅起到外加的且相对次要的助推作用。[4]

(四)全球范围内的低生育率潮

20 世纪70 年代是全球对人口增长充满恐惧的年代。以“人口爆炸理论” 为代表的传统人口理论被广泛接受, 并影响了一些国家的政策选择。

然而, 随着生活水平和科技水平的快速发展,人口爆炸危机并未真正出现。相反,出乎人们的意料,继欧洲之后,世界各国都先后经历了一次大幅度的生育水平下降浪潮。据统计,1960~2006 年,世界人均GDP 增长了2.4 倍,而生育率水平从1962 年的5.4 下降到2006 年的2.5,减少了54%。进入21 世纪后,全世界已经有一半人口生活在生育率达不到更替水平的国家之中了。[5]这一趋势还在迅速发展,即便是非洲地区,其生育率水平也下降了30%左右。人们开始认识到, 人口爆炸只是人类历史中一个短暂的篇章,“低生育陷阱” 才是未来人口领域的主要威胁。低生育陷阱理论认为,生育率一旦下降到1.5 以下,由于价值观转变、生存压力增加等多方面因素的共同影响,生育率将继续下降,很难甚至无法逆转。

(五)中国计划生育政策走向老年

在中国人口政策的重点已经从数量控制转向结构调整的大背景下, 计划生育政策的作用领域和政策效果大不如前。尽管多年来中国经济体制、行政管理、生活水平和人口结构都发生了巨大的变化,但计划生育政策却鲜有调整。更为重要的是, 计划生育政策的政策对象发生了巨大变化, 人口老龄化使计划生育政策必须走向全面应对老龄化问题的“老年”阶段。

计划生育政策走向老年符合政策新陈代谢的基本规律。为保持中国人口政策的活力,步入老年的计划生育政策应被赋予新的内涵。显然,中国人口政策只有通过改革才能使其再次焕发青春,而不改革则将被时代抛弃。

责任编辑:单梦竹校对:总编室最后修改:
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