山东：营改增背景下的中央地方财政关系

中央和地方的财政管理体制,或者说政府间财政关系,虽然在十八届三中全会上已经作了一些原则性、方向性的、目标性的规定,但在具体方案方面,还有待探索和研究。这里主要谈谈我的一些思考和看法。

对于中央地方之间的财政分配关系,之前的研究基本上都侧重于事权的划分和支出责任。而对于中央地方财政关系的另外一侧,也就是中央和地方的收入划分问题,以及地方税体系建设的问题,虽然也有一些研究,但非常遗憾地是,大多数研究并没有涵盖营改增这一背景。因此,现有的收入划分和地方税体系研究,尤其是在当前积极推进营改增背景下的研究,相对来说是滞后于改革需要的。

按照三中全会的精神,我们基本不会改变中央地方的收入格局,换句话说,就是要坚持1994年以来的分税制改革方向。

根据三中全会《决定》,在中央和地方财力分配方面,要“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”。所谓“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”,在我看来就是中央和地方的财政收入要保持在一个基本的数量关系上。以2012年为例,中央财政收入(包括税收返还)占全部财政收入的47.89%,地方财政收入占52.11%；中央财政收入(不包括税收返还)占全部财政收入的43.52%,地方财政收入占56.48%。综合来看,就是中央占45%左右,地方占55%左右。

全会召开之前,社会上有很多讨论,学术界和决策层也有争论,一些地方政府也一直在呼吁,就是在下一步的深化改革中,我们能否改变现有的中央地方收入格局,使地方财政收入占全部财政收入的比例有较为明显的提高。那么按照三中全会的精神,我们基本不会改变这种收入格局,换句话说,就是要坚持1994年以来的分税制改革方向。我个人认为中央坚持这一方向是正确的。中央控制全部财政收入的一定比例,一方面这是国际通行的一个惯例,另一方面对我们国家本身也有非常重要的意义。中央掌握一定的财力,不仅可以保证政治和社会的整体稳定,同时也是基本公共服务均等化的客观要求。因为基本公共服务均等化单纯依靠地方无法解决,会牵涉到很多利益方面的复杂问题,必须在全国的层面来进行平衡,也就是通过中央的财政收入来平衡地区间的财力差距,包括东、中、西部之间的差距和城乡之间的差距。

并不是把所有的营业税都改为增值税就是最好的,而是应该根据具体的国情。目前我倾向于营业税和增值税的双轨制。

但是在推行营改增之后,中央与地方的财力格局就有可能发生变化,这是很明显的。归结起来有两种可能:

第一种可能是全部营业税改为增值税。现在有一些人,确实认为应该把全部的营业税改为增值税。以2012年为例,地方的营业税收入为15747.64亿元,假定全部改为增值税,按照增值税中央75%地方25%的分成比例,地方只能得到3936.91亿元,就会产生一个11810.73亿元的差额。怎么办呢?现在有一个流行的意见,包括我们国务院发展研究中心的“383方案”也是这么认为的,就是可以将原本归中央收入的消费税和车购税划归地方。2012年我国的消费税总额是7875.58亿,车购税总额是2228.91亿,二者之和是　10104.49亿元,与11810.73亿元的差额只差1700多亿元,基本能够弥补全部营业税改为增值税后给地方带来的收入减少。

还有一种可能,就是依然保留营业税,实行营业税与增值税并存(双轨)。究竟多大比例的营业税改为增值税是合适的,这要由国家的产业政策和结构调整的需要来定。我们可以找一个中性的数据,就是把50%的营业税改为增值税,即7873.82亿元的营业税改为增值税,按照增值税中央75%地方25%的分成比例,地方财政收入将减少5905.37亿元,接近6000亿,那么仅消费税就可以弥补地方收入的缺口。

在推进营改增的过程中,一些地方确实存在税收收入减少的问题,或者有着这方面的担心和顾虑。为此国家采取了过渡性办法,就是原来归地方的营业税,改征增值税之后依然归地方,中央不参与因试点所带来的增值税增量的分成。这同样体现了三中全会《决定》中所说的“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”的精神。但这毕竟只是一种权宜性、暂时性的过渡办法,并不是一种长期、稳定的制度安排。