山东：营改增背景下的中央地方财政关系（2）

在推进营改增的大背景下保持中央地方财力格局稳定,我个人认为,要在七年之内完成改革任务,还是不要大动干戈,不做大的调整,这样调整难度就不会太大。因此,就我目前思考的结论,我倾向于营业税和增值税的双轨制。一方面,我们进行营改增的目的就是调整产业结构,促进现代服务业发展,如果已经达到了这一目的,就没必要把所有的营业税改为增值税；另一方面,我们现在90%左右的企业都是小规模纳税人,适用简易征收办法,对它们没必要改变税种。就国际范围来看,有很多国家也是营业税、增值税双轨的,包括我国的台湾地区；美国根本就没有增值税；实行增值税的国家,各国的模式也是不一样的,澳大利亚和加拿大等国家的增值税叫GHT,就是商品和劳务税,他们与欧盟的那种统一的、完整型的增值税模式也是不一样的。因此我认为,并不是把所有的营业税都改为增值税就是最好的,而是应该根据具体的国情,来调整我们的财税政策。在适应产业结构调整和促进现代服务业发展的前提下,保持营业税和增值税的双轨制,中央地方财政关系的调整幅度不需要很大,只需在适当完善地方税体系的同时,对中央和地方的收入配置进行一些微调,就可以达到既定的目的。这样既不损害税制改革的要求,也很好地体现了“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”的精神。

地方税改革是相对滞后的,部分地方税种比如房地产税制度改革,甚至可以说是严重滞后的,必须加大改革力度和促进税制结构转型。

如果说“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”是财税改革的精神和原则的话,那么三中全会《决定》中的下一句话“结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分”就应该是下一步改革的方向。

前面已经讲过,营改增之后,地方收入可能会减少,那么把原本归中央的消费税划归地方,以弥补地方的收入缺口,这是否合适呢?我认为应该慎重考虑。

这里面有两个非常复杂的问题。第一,我们现在的消费税属于特种消费税,而不是一般消费税。消费税中大约有1000亿元来自于烟草、酒等行业。如果把这些特种消费税作为地方税种,那么很可能将来会产生相当大的负面效应,很多地方政府可能会为了培植税源而大量上马烟草、酒企等项目。因此,目前的消费税并不适合作为地方税种。第二,如果把特种消费税改为一般消费税的话,征税环节就必须从目前的批发环节改到零售环节。这里面的问题同样很多,首先征收方式和征收成本就难以解决。综合考虑,我认为把国内的消费税变为地方税,需要非常非常地慎重。

因此,税制改革比较具备可行性的思路是,在税种方面的调整幅度不能太大,比如可以考虑车购税直接划归地方,这样既可以弥补地方的部分损失,在征收方式和征收难度上也不会有太大的变化。再加上地方税体系改革的推进,税源的不断开拓和稳定,同样足够弥补因营改增所带来的收入减少。

目前来看,在中央和地方的财税管理体制中,地方税改革是相对滞后的,部分地方税种比如房地产税制度改革,甚至可以说是严重滞后的,必须加大改革力度和促进税制结构转型,力争在2020年前完成改革任务。

地方税的范畴按照口径大小可以归纳为以下三种:一是大口径,它是将分税制规定的共享税中归地方政府分享的税种都作为地方税,相当于地方政府的税收概念,如增值税和所得税等,所以地方税包括的税种最多；二是中口径,收入完全归地方支配使用,并由地方政府征收管理的税属于地方税。三是小口径,收入归属权、征收管理权和立法权都属于地方政府的税才是地方税。

当前的地方税收入结构,呈现出共享税收入占比较高、成为地方税支柱的特征。在地方政府的总体税收中,四种具有中央、地方共享税特点的税种,加上教育费附加,占到了70%以上。而小口径的8个税种,也就是收入归属权、征收管理权和立法权都属于地方政府的税,只占到了地方税总体收入的不到30%。因此,适当提高地方税收入占地方本级收入的比重,健全和完善税制,应是下一步地方税体系改革的原则和方向。其中,房地产税未来将作为地方政府的一个主体税种,基本上已经形成共识。

(作者系国务院发展研究中心研究员、著名财政税收政策专家)