敲响粮食安全警钟

2013年11月底，国家统计局发布公告称，粮食产量实现“十连增”，但与之并立的是“缺粮”的事实：2008年，我国已成为粮食净进口国，粮食自给率已低于90%。

粮食安全问题事关重大，2013年12月举行的中央经济工作会议将这一问题提到了前所未有的重要位置，明确要坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，并首次强调谷物自给、口粮绝对安全。中央农村工作会议进一步重申了这个粮食安全战略，并且强调，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮。

粮食安全需要在立法的层面予以保证。国务院法制办2012年2月就发布了《粮食法（征求意见稿）》，但近两年过去了，尚无进一步的进展。

粮食安全其实已经是一个综合性问题，绝非18亿亩红线这么简单，它是“一连串事件”。

区域分工已经呈现制度性顽疾

改革开放初期，全国30个省市区有21个是粮食输出区（包括江苏、广东、浙江在内），而到1990年代中期，粮食可外销的省份只剩9个。目前的区域粮食生产格局基本上是1992年邓小平“南方谈话”后逐渐确定的，2001年粮食流通体制改革后，全国被划分为13个粮食主产区、7个主销区和11个基本平衡区。这个制度设计以“比较优势”为出发点，改变了原先各省在粮食生产上“自给自足”的局面。

1998年至2003年，粮食产量连续下滑，终于引起中央政府的警觉，导致了粮食直接补贴政策出台。2004年至今，全国粮食产量逐渐增长，基本保障了国家的粮食供给安全。但是，补贴政策的暂时成功掩盖了粮食生产制度上的危机，主产区、主销区这一制度设计没有被反思，制度性顽疾依然存在。

目前，粮食主产区的生产潜力和生产能力面临着新的危机，“主产区”越来越成为“强弩之末”。在国家确定的13个粮食主产省区中，只有5个省份能够稳定地输出粮食（黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽），5个省份只略有盈余（江苏、山东、江西、湖南、河北）；而辽宁、湖北、四川已经成为缺粮省。未来的粮食输出只能越来越依靠黑龙江、吉林、内蒙古等少数几个省份。

主销区以工业化、城市化为主导，不再承担粮食生产的具体任务，这迅速造成了主销区粮食产量和耕地数量的下滑。据国土资源部调查数据，1996年至2006年，全国耕地减少了约1.24亿亩。这些流失的耕地中有超过半数分布在珠三角和长三角，而这两个地区的耕地恰恰是农业生产条件最好的。长三角、珠三角数千年形成的良田沃土被征用，数百万亩耕地被转变用途，变成厂房、道路、住宅。我国7个主销区目前年粮食缺口在7000万吨以上。

13个粮食主产区和11个基本平衡区内部也在分化。在这些地区，以省城、地级市为重点的区域正在形成新的实力强大的“主销区”，粮食生产越来越边缘化，粮食缺口也会随着城镇化而不断扩大。主销区可能由目前的7个蔓延到各个省城，其中，成都最为典型—整个成都平原，粮食安全缺口近400万吨。

粮食主产区因为承担了保障国家粮食生产和安全的重任，没有大规模推进工业化和城镇化，却面临“产粮大县、经济弱县、财政穷县”的困境。主产区也面临发展压力，因此有动力仿效主销区的发展路径，以圈地实现经济的快速增长。在成都、长沙、武汉、郑州等地，正在迅速形成新的经济圈。这些经济圈一旦形成，每个“圈”都可能意味着数万亩乃至数十万亩耕地的消失。

耕地质量的下降

在城镇化过程中，我们不仅面临耕地数量的日益减少，还要面对耕地质量不断下降。

影响农业用地质量的主要有两大因素。第一，《土地管理法》规定，“按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”，但实际上补回来的耕地质量远不及所占去耕地的质量。失去的土地往往是良田，补回来的却通常是贫瘠的山地、荒地和滩涂。第二，农地污染直接导致耕地质量受损。九三学社2013年的一项提案指出，目前受重金属污染的耕地已占全国耕地面积的16%以上，其中大城市、工矿区周边情况尤其严重。分田到户以来，耕地肥力明显下降，目前全国的土壤有机质平均已不到1%。

农药、化肥的过度使用严重透支了土壤肥力和生态环境。国务院发展研究中心2006年发布的《我国农业污染的现状分析及应对建议》黄皮书指出：“农业污染量已占到全国总污染量的l/3~l/2。”我国化肥单位面积施用量是国际公认安全上限的1.93倍，然而这些化肥的利用率仅40%左右，其余成为污染源，投入农田的氮肥成为地下水体氮素污染的主要来源。土壤已经严重依赖化肥，有了“毒瘾”，土壤自身的生产能力被降到历史最低。