陈锡文：土地产权和用途管制须平衡（2）

但无论如何，一项完整的土地制度，保障权利人的权利和实行用途管制两者必须平衡，如果前者发生了偏差，大量权利人的权利得不到实现，就不能维持正常的市场运行。后者如果得不到实现，同样会发生严重的后果。

什么是土地的用途管制？简单说，它是依据土地的利用规划所实行的一种行政和法律型的管理。不论是谁的土地，都必须按照土地的规划来利用，不以土地所有者的意志为转移。实行这项制度的必要性在于，土地是有限的资源，土地利用会产生非常强的外部性，会影响国家和民族的长远利益。有人提出，“用途管制”这个词听起来有很强的计划经济意味，我认为不能这样简单理解。实际上，在市场经济发育更完善的地方，土地的用途管制比我们还要严格。

土地用途管制主要包括两个方面：一是确定不同类别土地的用途；二是对一些特殊的土地，规定谁有权使用。

在人地关系问题上和我国比较类似的日本，近1.3亿人口，只拥有37万平方公里的土地，人均土地面积比中国还小。虽然日本是实行土地私有制的国家，也是市场经济国家，但土地用途管制却非常严格。日本的《农地法》在2009年修订后，允许企业可以到农村租赁土地进行经营，但仍规定任何经营型的公司不能购买农地，只能租赁经营。《农地法》对租赁经营农地的公司还有一系列严格限制，如果违反规定，租赁合同将被取消，公司也会被追究经济和法律责任。

中国将来怎样建立一套完善、完整的农村土地规划制度，以及按规划对农村土地进行管理，是非常重要的。在土地利用，特别是在农村土地的规划和利用方面，市场应在用途管制的前提下、在确定的范围内发挥作用。2013年上半年，全国80多个城市的地价按每平方米平均计算，商贸用地价格超过6000元，住宅用地接近5000元，而工业用地的价格仅仅为600元。如果各类土地跨界使用，那么就会造成土地市场的混乱。

如何在土地利用中既发挥市场的作用，又更好发挥政府作用，是必须重视的问题。三中全会提出，允许符合规划和用途管制的集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，这突破了过去集体建设用地进入市场必须征为国有的制度，也对今后土地管理制度改革提出新要求。规划必须科学、用途管制必须严格，这样才能得到社会广泛认同。

值得一提的是，世界各国都有一定数量的土地是通过征收来转变用途的。征地制度未来还会存在。但由于符合规划和用途管制的集体建设用地可以直接进入土地市场，征地范围会逐步缩小。从这个意义上讲，这次突破，对今后土地管理制度走向现代化有重要影响。