陈锡文：土地产权和用途管制须平衡

党的十八届三中全会刚刚闭幕，《决定》中提出了一系列强有力的改革政策和措施。其中，关于农村土地制度改革的内容是一个亮点，具体的政策目标都已经提出。比如，允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价；慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保和转让；赋予农民对土地承包经营权抵押和担保权能。这三项政策对农村土地制度是重大突破，后续影响将会很大。

实际上，农村土地制度改革，已经超出了农村的改革范围，对整个国家的土地制度，对农村以外的人都会有非常直接的影响。关于农村土地制度改革的争论已持续相当长一段时间，这些争论还会继续下去，各方看法也在不断深入。但是，在讨论相关问题之前，首先需要明确一点——到底什么是土地制度，我们要改的是土地制度中的哪一部分。

土地制度是一个非常复杂的体系。任何一个国家的土地制度基本的实质性内容至少有两个方面：第一，关于产权权利的制度；第二，关于土地利用的制度。这两者的对象是不一样的。

产权制度，是为了保护产权人的合法权利，这在整体制度中应当有充分的体现，以前我国对这项权利体现是不够的，应当进一步完善。

所有权包括占有、使用、收益和处分等权利。《物权法》赋予了农村土地经营承包者前三项权利，而农民对宅基地只有前两项权利，没有收益权。不过，现在大中城市郊区周边形成许多“城中村”，农民将住房出租，也形成了收益。

土地的利用制度，也就是土地管理制度。由政府代表社会对土地进行超越所有权的管理，严格意义上说不到100年时间。尽管欧洲在16世纪后，陆续制定了各种各样的土地管理制度，但真正成型且在全世界逐步推开，是1924年在美国推出的土地分区管理制度。这一制度的核心就是土地必须依据规划来使用，或者说是政府对土地实行用途管制。

进一步来说，产权制度和用途管制制度，都是现代化国家土地制度的基本内容，偏颇任何一面，都会造成土地市场和土地使用的混乱。

一段时间以来，关于土地问题的讨论出现一定偏颇，更多偏重土地权利人的权利实现，忽视了对土地的用途管制。出现这样的情况，是因为长期以来对土地权利人的权利保障不够。土地如何使用，要依据土地利用规划。规划的制定要公开、透明、科学，否则可能导致规划结果不公平、不公正，在此基础上实行的用途管制也不为社会所认可。