宋晓梧：“三维市场经济”与地方政府职能界定

摘要  中国改革初期的突出特色是政府主导，地方政府实际充当了资源配置的主体。随着经济增长转入中速，前一阶段高速增长中积累的诸多经济社会矛盾显现，理顺政府与市场的关系就成为经济体制改革的核心问题。有人认为，中国经济奇迹的"密码"恰恰在于地方政府的竞争，但地方政府竞争极大地扭曲了市场配置资源的机制，付出了过高的资源、环境成本，并形成了巨大的权钱交易空间。继续维持甚至加强地方政府竞争，发展方式转型将难以落实。因此，界定政府与市场的边界，对今后中国经济社会发展具有重大意义。

关键词   地方政府  市场  转型  经济社会发展

政府与市场的定位是个老问题，"看不见的手"与"看得见的手"怎样配合才好，国内外争论了上百年。这个问题能争论百年以上，从侧面反映出它常讲常新，与时俱进。我们是在计划经济转向社会主义市场经济、中等收入迈向高收入、发展方式从粗放转向集约这一特定条件下、特定阶段中讨论这个问题的。在计划经济渐进式转向市场经济的过程中，政府和市场的边界难以一步划清是一个必经阶段。但政府与市场边界不清晰这个问题，由于中国经济的高速增长被掩盖了，可谓"一俊遮百丑"，甚至在一定程度上成为解释经济高速增长的原因。现在经济增长转入中速，前一阶段高速增长中积累的诸多经济社会矛盾显现，各方面逐渐认识到结构调整需要改革推动，而经济体制改革的核心问题就是如何理顺政府与市场的关系。

地方政府竞争与市场配置资源 

中国前一发展阶段的突出特色是政府主导，在改革初期运用这一模式，能集中力量办大事、成效显著。这一模式导致的问题是政府与市场的关系"剪不断"，中央政府和地方政府的关系"理还乱"。政府对经济活动的行政干预过多，往往直接介入微观经济活动，充当了市场中一个重要的竞争主体，这是政府越位。政府职能交叉、重叠，职权划分不清，经常出现不该管乱管、该管没人管的混乱现象，这是政府错位。政府公共服务提供不足，甚至在某些公共领域出现了扭曲的"市场化"现象，这是政府缺位。

以往分析政府与市场的关系，主要关注中央政府的职能转变，比如中央政府下放权力，地方政府的权限扩大等。而地方长期追求GDP增长形成了地方政府"公司化"倾向，导致了地方政府与市场配置关系的扭曲，政府越位、错位和缺位问题十分突出。在新的发展阶段，理顺地方政府与市场的关系成为极为迫切的现实问题。继续维持甚至加强地方政府竞争，发展方式转型将难以落实。

长期以来，由于地方政府实际充当了资源配置的主体，国家宏观调控被扭曲为中央政府调控地方政府，而地方政府执行的是各地人大自己通过的经济社会发展规划，中央指标则往往在执行过程中落空。在地方普遍追求高增长、大投资的背景下，中央不得不为地方的经济增长调配煤、电、油、运等，这在一定程度上形成地方"调控"中央的局面。以"十二五"规划中GDP增长指标为例，中央是7%，而各省制定指标的加权平均达到10.5%，其中11个省市"十二五"期间GDP要翻番，年均增长约为14%（见表1）。2013年中央提出的GDP增长幅度为7.5%，而地方有24个省市区高于10%。今年前三季度仅28个省区的GDP总额就已经超过全国的GDP3万多亿元。