宋晓梧：“三维市场经济”与地方政府职能界定（3）

地方政府竞争不可持续

地方政府GDP竞争积累的诸多问题现在已经十分严重了，必须予以正视，坚决加以扭转。

地方政府竞争加剧了产能过剩。尽管十多年来国家三令五申要控制产能过剩，但收效甚微，有时甚至是南辕北辙。钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝产能过剩都在30%左右，远远超过正常市场竞争的水平（见表2）。

不仅传统产业产能过剩，新兴产业也在几年之内出现严重过剩。例如多晶硅，2009年，600多个地级市中有300多个建立或正在兴建太阳能光伏产业园；2011年该项产能已经超过世界总需求量；2013年1月～6月国内价格下跌25%以上，已投产的43家企业停产率达80%。又如风电设备，2009年，国家已将风电设备列为过剩产能行业；2010年，风电设备产能大于风电装机规模；2012年，按国家能源局核准项目预计，当年国内风电市场过剩50%以上。

在中国，地方保护、地方竞争是产能严重过剩的重要根源。地方政府尽一切可能上项目扩产能，例如2003年后新增的电解铝和氧化铝产能，80%以上未经国家有关部门批准。地方政府利用低价甚至零地价工业用地、税收返还、违规贷款、压低水电价格等优惠措施，推动企业在本地区盲目扩大产能，并以各种手段干预企业，强令亏损企业继续经营，为保本地区的GDP，通过财政补贴或政府担保为这类企业输血，恶化了行业生存环境。

地方政府竞争恶化了生态环境。首先是水体污染严重。对198个城市地下水的监测显示，较差和极差的监测点比例为57%。长江、黄河等10大水系劣质断面比例为39%。监测的26个湖泊，富营养化状态占53.8%。四大海域清洁面积减少到4.78万平方公里，不足2003年的60%。其次是大气污染严重。113个环境保护重点城市，空气质量达到新标准的仅为23.9%。雾霾天气成为京津冀地区常态。今年连东北地区也遭受大面积雾霾侵袭，而2007年国务院发布的《东北地区振兴规划》中曾提出把东北建设成中国的生态屏障。再看长期以来不被城市居民关注的土壤污染，20世纪80年代末期，土壤污染面积只有几百万公顷，现在高达2000万公顷，占全国耕地面积的比重超过20%，受"工业三废"污染的土地约为1000万公顷。

国家环保总局和OECD联合发布的《OECD中国环境绩效评估》报告预计，2020年中国因环境污染导致的健康损失将达GDP的13%。中国在改革初期曾宣布绝不走西方国家先污染后治理的工业化老路，但实际情况是污染程度更加严重。其中重要原因是地方政府为了招商引资，放松了对环境的保护，一些地方政府甚至成为污染企业的"保护伞"，有的污染企业就是当地的"一把手工程"，导致环保审批、监管失灵。不同的企业污染案例反映了同样的问题：地方环保部门负责人对地方行政领导负责，他们无力抵制地方领导的强烈GDP增长冲动，面对领导招商的污染企业束手无策，甚至为虎作伥。

地方政府竞争导致地方债务过重。国家审计署2012年第26号公告披露，一些县在招商引资过程中，将企业缴纳的税收、土地出让收入等，通过财政列支等手段返还给相关企业，减少了县级可支配财力。审计调查的54个县中，有53个县2008年至2011年出台了221份与国家政策明显相悖的招商引资优惠政策文件，以财政支出方式变相减免应征缴的财政性收入70.43亿元，其中2011年变相免征33.36亿元，相当于其当年一般预算收入的5.81%。54个县如此，全国2000多个县的情况呢？