设置变法“总枢纽”的利弊

宋代立国以来，君权与相权之间业已形成相对完善的制衡格局；正是在熙宁新法的历史变局中，在“得君行道”的理想追求下，由宋神宗亲自授予并由王安石实际运作的“非常相权”，却是导致这一制衡格局开始欹侧的第一推力，而制置三司条例司这类制度外的组织总是“非常相权”的重要抓手。

谙熟中国政治的美国学者李侃如（Kenneth Lieberthal）指出：“中国的政治体制中充满了尚未成为制度的组织。”在王安石变法初期，也有一个仅存十六个月的制置三司条例司，正是这样尚未成为制度的组织。关于它的创设，在推崇变法的传统语境下，往往不吝赞词而高度肯定。但倘若结合宋代君主政体转向内在的动态进程，制置三司条例司的是非得失，以及由此引起的负面异动，似有重加考量的必要。

宋神宗即位之际，变法与改革已成君主与士大夫官僚的共识。借用余英时的说法，宋神宗以“一个少年皇帝一心一意在追寻重新塑造世界的伟大构想”（《朱熹的历史世界》238页，下引此书仅注页码）。他先寄望于元老大臣，收获的却是“安内为先”、“信赏必罚”之类空泛的告诫；失望之余，越发赞赏王安石的经世致用，期望与他共成一代治业。

熙宁二年（1069）二月，王安石出任参知政事，标志着他“得君行道”推行变法的发轫。王安石首先倡设制置三司条例司，以便有力推动变法。这对君臣当时有番议论。王安石认为：“今欲理财，则当收利权。”宋神宗深表赞许。北宋财权归三司执掌，其长官三司使号称“计相”。王安石收利权之说，显然有其预判：变法既以理财为主旨，必与三司旧体制扞格不入，有必要将利权紧攥在手。他向神宗设譬道：“十人理财，倘若做坏一二件事，反对之论就会乘机而起。尧与群臣共择一人治水，尚且不能不败事。何况选用的不止一人，岂能没有失误，关键要考量利害多少，不为异论所惑。”宋神宗认同其说，毫不犹豫地批准设立制置三司条例司，让王安石以参知政事身份与知枢密院事陈升之同任提举。

宋代立国以来，中枢权力结构形成了相对完善的制度程序，陈亮在《论执要之道》里有一段概括性议论：

自祖宗以来，军国大事，三省议定，面奏获旨，差除即以熟状进入。获可，始下中书造命，门下审读。有未当者，在中书则舍人封驳之，在门下则给事中封驳之。始过尚书奉行。有未当者，侍从论思之，台谏劾举之。此所以立政之大体，总权之大纲。端拱于上而天下自治，用此道也。

这里的“三省”，即指中书门下，是由全体宰相班子组成的最高行政机构。其所议定的所有军国大事与重要任命，不仅先应得到皇帝批准同意，还要经过中书舍人与给事中的封驳（即审议通过），才能交付尚书省执行。倘若侍从官与台谏官认为不妥，仍可议论与弹劾，及时加以纠正。这样，最高权力层面就形成了相应合理的制衡机制。

变法之初，王安石仅是参知政事（副相），不过宰相班子的成员之一，其上至少还有左右宰相。其时五位成员，舆论曾各有一字评，合起来是“生老病死苦”：生指王安石，生气勃勃地锐意新法；老指右相曾公亮，他因年老而首鼠两端；病指左相富弼，他不满新法而称病不出；死指参知政事唐介，他也反对新法，不到两个月就去世了；苦指参知政事赵抃，每见新法出台，他便不停称苦。这样，王安石的变法主张，在“三省议定”环节就可能受阻搁浅而送不到宋神宗那里。王安石后来反对撤废条例司时，曾托出其创设的初衷：“令分为一司，则事易商议，早见事功。若归中书，则待四人无异议，然后草具文字，文字成，须遍历四人看详，然后出。至于白事之人，亦须待四人皆许，则事积而难集。”由此足见，之所以迫不及待创设制置三司条例司，根本目的还是最大限度扩张变法派的权力，“患同执政者间不从奏”，减少变法推进时可能出现的阻力。

结合“当收利权”的说辞，这一以制置三司条例命名的机构，最初出台的又多是关乎“利权”的新法，却并非只是整顿财政的变法机构。漆侠在《王安石变法》中指出：“实际上，这个机构在1070年废除之前，不仅是整理财政的机构，而且是主持变法的总枢纽。”余英时不仅所见略同，还更具卓见地揭示，这实可视为“非常相权”：“王安石熙宁二年任参知政事，其所拥有的相权属于非常的性质。此可由三司条例司的设立见之。三司条例司是为变法而特增的机构，易言之，即发号施令的总部，争议最烈的青苗、免役都从此出。这是王安石在神宗全力支持下独断独行的所在，人事的安排也由他一人全权做主。这种非常的相权在实际运作中才充分显出它的威力，从制度方面作静态的观察尚不足以尽其底蕴。”（234－235页）在他看来，“神宗的变法热忱及其最初对王安石的无限信任才是后者取得非常相权的根据”，而“神宗无保留地以君权配合王安石相权的运行是基于一种崇高的理想”，“彼此之间的权力得失至少不是主要的顾虑，故君相之间脱略形迹，君权相权也几乎有合一之势”（238、240、243页），从而打造出宋代士大夫政治“得君行道”的最佳绝配。

对王安石的“非常相权”，余英时认为，“在宋代政治史上有划时代的意义”，这种意义“必须从正反两方面去理解”。其负面意义留待下文讨论，这里先征引他对正面意义的精彩论述：

正面的意义是它象征了士大夫治天下的权力已得到皇帝的正式承认。依照当时的政治理想，皇帝与士大夫虽然以政治地位言有高下之别，但却共同负担着治理天下的责任。在分工合作的原则下，皇帝和士大夫都必须各尽职守，为人民建立一个合理的生活秩序。在这个理想之下，王安石因变法而取得的非常相权尽管是神宗所授予的，然而却绝不能看作是后者对前者的特殊赏赐。因为神宗授权王安石是履行皇帝本身的公共职务，而不是一项私人的行为。同样的，王安石的相权也不是属于他个人的；他所以取得非常的权力是由于他代表士大夫接受了变法这一非常的任务。神宗和王安石对于君相关系的认识不但都同时达到了这一新高度，而且还相当认真地加以实践，这才是他们超越前代的地方。（242页）

制置三司条例司创立不久，作为变法总部的性质凸显无遗。《宋史·食货志》指其“专一讲求，立为新制，欲行青苗之法”；《宋史·职官志》说其“掌经画邦计，议变旧法，以通天下之利”。“专一讲求，立为新制”，“经画邦计，议变旧法”，正是强调其作为主持变法总枢纽的职能，至于“欲行青苗之法”、“以通天下之利”云云，无非点明这次变法的重点所在。

在宋神宗的特许下，即所谓“亲命近臣，辟选官属”，王安石掌控了条例司成员的任命权，使其成为得心应手的变法总部。知枢密院事陈升之与王安石共同提举条例司，宋神宗命中书与枢密院各差一人同领，或隐含制衡的私衷。史称陈升之对王安石变法“心知其不可而竭力赞助”，王安石引其共事，显然拉其作为暂时的同路人，以期达到“凡所欲为，条例司直奏行之，无复龃龉”的目的。王安石向宋神宗极力称荐盟友吕惠卿，让其出任条例司检详文字，成为变法总枢纽的主心骨，“事无大小必谋之，凡所建请章奏皆其笔”。王安石又让另一盟友章惇担任三司条例官。同时担任三司条例官的还有王子韶，其人外号“衙内钻”，是一个巴结权要精于钻营之辈，苏辙与其共事时，对其“谄事王安石”深为不齿。

变法之初，包括三司条例司的运作上，为争取变法支持者，王安石做过努力与尝试，例如吸纳苏辙、程颢进入条例司。据朱熹说，“荆公（王安石）当时与申公（指吕公著）极相好，新法亦皆商量来，故行新法时，甚望申公相助，又用明道（指程颢）作条例司，皆是望诸贤之助。”但苏辙出任条例司检详文字不久，就与新法派“商量公事，动皆不合”，便以自己“固执偏见，虽欲自效，其势无由”，向皇帝主动请辞。宋神宗考虑让苏轼取代其弟，王安石明确反对，说苏家兄弟“好生异论，以阻成事”。正是有鉴于条例司若不能统一发声，必将严重削弱其总枢纽的功能，王安石开始摒除有异议者入选条例司。在陈升之迁居相位拒绝同领后，王安石改让其盟友枢密副使韩绛同领，确保自己能继续掌控这一机构。据张戬弹劾，自此以后，条例司“左右徇从，安石与为死党”。张戬的话，虽有强烈的偏见，但王安石为确保变法总部指挥如意，“所建议惟门生属吏而已”，排斥异见的用人倾向确也无可否认。

作为坚定的改革家，为减少变革阻力，顺利推进新法，王安石把坚定的盟友安排进变法总部，就其初衷而言，似也无可厚非。在条例司的实际运作中，王安石还往往凭借“得君行道”的特许，轻而易举地绕过既定的程序。且举苏辙亲历的证据。有一次，王安石召吕惠卿与苏辙等会食私第，拿出一卷文书交待说：“这是青苗法，你们看看，有问题可以提出来详议，不要对他人说起。”这种在私第处理国事的做法，肯定有违宋代典制。正如余英时所说：“神宗的变法热忱及其最初对王安石的无限信任才是后者取得非常相权的根据”；“神宗与王安石是在变法的共同理想上结合在一起的。但理想一落到权力的世界，很快便会发生种种难以预测的变化。”（238、239页）

制置三司条例司甫一创立，不仅迅速出台了一系列新法方案，而且成为推动变法的权力中心。其权限之大，主要体现在四个方面。

其一，成为新法制定机构。制置三司条例司设立当年，就相继推出了均输法（七月颁行）、青苗法（九月颁行）、农田水利法（十一月颁行）与免役法（十二月试行）等新法，堪称立竿见影，雷厉风行。曾任条例司检详文字的吕惠卿承认：“制置条例司前后奏请均输、农田、常平等敇，无不经臣手者。”这就表明，条例司已然成为中枢立法机构，其地位凌驾在原专主立法的详定编敕所之上。

其二，有权奏遣使者出巡。据苏辙说，自条例司创设后，“有事辄特遣使”。他在职时，就有“使者八人，分行天下”，查处农田水利与徭役利害。这些特使以不信任的眼光看待地方官，致使“使者一出，人人不安。能者嫌使者之侵其官，不能者畏使者之议其短”。最多时奏遣“使者四十余辈，分行营干于外”，“冠盖相望，遇事风生”。遣使出朝巡行，宋代虽有先例，但须经中书议决，皇帝批准，现在却由条例司“欲有兴作”，随事奏遣，实际上成为条例司的特派员，这在制度上是史无前例的。

其三，主宰中央财政大权。北宋元丰官制前，财权归三司使执掌，其初衷在于分割相权。但相权作为最高行政权，阙失了财权，从统筹全局来说确有诸多不便。神宗即位之初，司马光就建议“以宰相领总计使之职”，即相权要管财权。针对国用不足，他提议：“必须陛下与两府大臣及三司官吏深思救弊之术。”但熙宁三年条例司“始议取三司簿籍，考观本末，与（三司）使、副同商度经久废置之宜，一岁用度及郊祀大费，皆编著定式”。制置三司条例司实际上侵夺了三司的财权，不仅三司长贰只是“同商度”的陪客，而且没让两府大臣全体过问。王安石领三司条例司，表面上仿佛兑现司马光的主张，但司马光却毫不领情而力论其非。正如南宋汪应辰指出：“名虽若同，实则大异，此天下之事疑似几微之际，所以不可不察也。”关键在于，司马光认为整个相权（即两府大臣）应该集体过问与统筹处分财权与国用，而条例司侵夺的财权仅仅听命参知政事王安石一人。

其四，有权弹劾异见官员。在青苗法推行过程中，王安石借助条例司反击异议，扫除阻力。权陕西转运副使陈绎叫停了环庆等六州给散青苗钱，条例司便以“坏常平久行之法”弹劾其罪。韩琦时判大名府，上疏力论青苗法之非，王安石将其奏议交条例司疏驳，并颁之天下。韩琦不胜愤懑，再次上疏力言。御史中丞吕公著也认为，“条例司疏驳韩琦非是”。这里的“非是”，既指疏驳内容的“非是”，更指疏驳权力的“非是”。就制度层面而言，有宋一代，唯有台谏官有权弹劾百官，如今条例司动辄“劾不行之官，驳老成之奏”，竟也侵紊弹劾大权，显然有违赵宋王朝的祖宗家法。

综上所述，条例司自创立起，就染指了中枢层面的立法权、行政权与监察权，呈现出集诸种权力于一身的趋向。凭借着“得君行道”，由王安石主持的三司条例司，“辅弼近臣异议不能回；台谏从官力争不可夺；州县监司奉行微忤其意，则谴黜随之”，其权柄之重已达到前所未有的程度。

绝大多数士大夫官僚出于憧憬改革的良好愿景，条例司创设之初，“虽致天下之议，而善士犹或与之”。正如朱熹所说：“是时想见其意好，后来尽背了初意，所以诸贤尽不从。”不仅韩琦、司马光等元老大臣与侍从台谏相继传达了反对的声音，连条例司委以要职显任的七八人，出于“事悉乖戾”的考虑，也都“恳辞勇退”。

熙宁二年十月，陈升之一拜宰相，就公然宣称：既不能再签书条例司公文，也不便再提举条例司公事，更明确要求将其撤罢“归之三司”。针对王安石“制置条例使宰相领之有何不可”的诘问，陈升之反驳：“待罪宰相，无所不统，所领职事，岂可称司！”意思说，让无所不统的宰相去领条例司的具体部门，岂非屈尊就卑，上行下事？王安石从文字学“司者臣道”之

说回敬他：“人臣称司，何害于理？”陈升之反击道：“若制置百司条例则可，但今制置三司一官则不可”，回到宰相应该“无所不统”上。面对双方的激辩，宋神宗也感到陈升之此前任职枢密院，如今与王安石同在中书，从政体言确有不便，便征询将其“并归中书如何”。王安石坚决反对，其时他还没升宰相，既不愿苦心经营的变法总部一朝撤销，更不希望划归中书而掣肘于陈升之辈，便提议由盟友、枢密副使韩绛与自己共领，经宋神宗同意，条例司作为变法总枢纽的功能得以延续。陈升之挑起这场争论，既有作为投机派首鼠两端的个人因素，也有诉求自身相权最大化的揽权成分，但他强调“体不便”（即不合体制），确也点到了问题实质。