给“一把手”分权（2）

亟需制衡

近年来，在被查处的腐败分子中，“一把手”有比较高的权重。

从一些已经落马的副部级以上官员腐败情况来看，很多都是在当市委书记或当市长时犯的错，比如因受贿1200多万元被判无期徒刑的原山东省副省长黄胜，其犯罪行为主要发生在担任德州市市长和市委书记期间。去年落马的南京市市长季建业，也曾在昆山、扬州等多地担任党政“一把手”。

从落马“一把手”的经历来看，“一把手”手中的人事权、财务权、决策权，正是“一把手”犯罪成功的重要条件，他们的权力寻租多出现在行政审批、人事安排、国有资产拍卖等环节。

行政审批过程中的贪腐最为常见。据《东方早报》报道，贵州省黔东南州原副州长洪金洲曾为了一个100亿元的电厂项目，进京拜会国家能源局，进贡局长刘铁男100余万元。

吉林省白山市原政协副主席、市委统战部长李铁成在担任靖宇县委书记期间，6年里将全县500余名官员调整了840余人次，收受贿赂114万余元，完全操控200多名科级官员的命运，科局级官员几乎无一人不向他行贿。

“一把手”易“出事”，根子就在权力过于集中又缺乏有效的监督，导致“上级管不到、同级不好管、下级不敢管、群众管不了”。王明高表示，给“一把手”分权，避免了“一把手”在处理人财物方面可能遇到的错误和责任。

从理论上看，推行“一把手”不直接分管人财物，相当于在“一把手”权力与腐败行为之间设置了缓冲机制，能减少“一把手”的腐败机会。但从现实中看，这样真能改变“一把手腐败”的现象吗？

早在2010年初，广东和湖南就相继出台相关文件，要求党政正职一般不直接分管人事、财务等重要部门工作。但事实证明，近年来湖南、广东等地“一把手”落马现象并不少见。如广东省，仅2013年就有38名厅官、423位处级官员落马，其中的“一把手”占了相当比例。

庄德水指出，尽管有如此多的实践，但没有一个地方试点能拿出一个实施结果的报告，因此对于试点成效很难做出评估。这个改革的意义是，从制度设计的角度，找到了一个抓手，使限制“一把手”的权力的尝试能迈出实际步伐。给“一把手”分权代表一种权利制衡的趋势，值得在全国全面推广。

光是分权还不够

“一直以来，‘一把手’腐败受到中央重视。目前的改革代表领导分权的趋势，但光靠不直接分管这种单一制度来解决‘一把手’权力集中是不可能的。”庄德水表示。

限制“一把手”权力已经呼吁很多年了，“怎么限制，通过什么手段，这才是最关键的，限制的手段和办法出来后，谁来监管？都很重要。”王明高提出。

事实上，“一把手”分权落实的力度与成效，与“一把手”的推行力度密切相关。

王明高指出，给“一把手”分权，那是要了那些不正派的“一把手”的命。因而有的地方出现“一把手”不响应，甚至是消极抵抗的情况。

“副职要监督正职，在实际操作过程中是很难的；但‘一把手’要监督副职，那就相对容易得多，”庄德水介绍，“但从另外一方面说，把廉政的风险推给了副职，分权出去，如果正职，副职形成利益共同体，则是拉长了腐败链条。”

“‘副职分管，正职监管’，一旦出现了问题，是副职顶雷，还是正职担责，并不明晰。”庄德水表示，要真正做到权责分明，应开展清权确权，建立“权力清单”制度和“责任清单”制度。并且，整个清单的“家底”要向社会全面公开，明确监督的责任主体、惩处的实施主体以及举报的处理主体，让责任体系对权力行使形成约束力。要及时纠正超越权力清单的违规行为，严肃问责违背权力清单要求的失信行为。

此外，如果“一把手”不积极推行不直接分管，只是受到批评教育、通报、诫勉谈话或纪律处分等惩戒，而对于官帽并无真正影响，是不够的。为此，庄德水表示，应该让“一把手”能上能下。同时，解决“一把手”的问题，还要加强上级领导对下级“一把手”的监督，比如中央巡视组的做法值得借鉴。

“很多改革哪怕当时进行了，但很可能是‘人走政息’，”庄德水表示，“因此亟需要上升到国家层面，形成法规制度。”

王明高也认为对于“一把手“分权制约的改革，应该上升为国家的规章制度，纳入深化改革领导小组的规划中。记者 沈念祖