政府不越位，市场才能不缺位（2）

中国网：这一次的审批权限的“减”和“放”，可能会使得下一步仍有大量审批职能的部委司局面临新一轮机构改革的压力。部委的机构改革该如何进行？

沈荣华：这个是机构和职能的关系，职能是机构设置或者改革的依据。减少行政审批从中央层面来说，按照职能转变的要求，中央政府要强化宏观管理，包括：1、宏观调控，减少微观事务管理；2、行政审批。特别是行政审批，随着简政放权行政审批这个事务的减少，那么对于政府做这些事的人以及内部的机构要进行适当的优化组合机构。

可能会出现的一些情况对机构改革的影响。比如原来主要是行政审批的部门，随着行政审批的减少要转成政策制定、监督执行转变为加强宏观管理；比如原来是行政性的执行机构或者监管机构，转成专门的监管机构或者执行机构。

中国网：简政放权之后的政府，不仅要“减”、不仅要“放”，还应该在哪些职能方面加强作为？这些方面职能的加强会带来什么？

沈荣华：行政体制改革或者职能转变的主线是两个方面——有所为，有所不为。

简政放权，可以集中精力管好该管的事情，三中全会已经做了规定，就是宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务以及环境保护。这五项职能的作用就是弥补市场的失灵，来更好地推动发展，促进公平正义。

搞宏观调控，减少市场经济周期的波动，保持经济的持续平稳发展；市场监管可以创造一个良好的市场环境，减少假冒伪劣；社会治理可以促进社会的和谐稳定，可以增加社会的活力；公共服务，就是说提供很好的公共服务，可以让社会的人民群众享受改革开放的成果；环境保护可以让天更蓝水更清空气更新鲜。

中国网：刚才提到了“负面清单”的管理，“审批事项朝‘负面清单’管理方向迈进”，这样的表述也引起了广泛的关注，如何解读这项措施？

沈荣华：三中全会提出了“负面清单”。它是一种管理模式，是把要限制的或者是禁止一类项目列出清单，清单之外的就由市场来自主决定。

实行清单管理是政府经济管理方式的一个重大创新，以前主要是正面清单管理，而负面清单管理原来只是对外商投资设立的，是禁止和限制外商投资的一些项目，现在转到了国内市场，这次是一个重大的变革。

第一，它是行政审批制度改革的实质性突破，审批制度改革面临着非常重要的难题或者说是困境。比如，《行政许可法》理论上已经说明，市场能够有效调节的，公民、法人、社会组织可以自主决定的，但是实际上在具体事项中间，很多事项分不清楚，还没有很确定的边界，在这个时候由在操作中间有部门和政府来自己判定，这里头有一个很大的自由裁量权，自由裁量可以随时增设。

在这种情况下提出负面清单管理，明确哪些不能做，能做的就按按照决定来，这样就把权力放给社会了，放给企业了，实际上是解决了行政审批制度改革的实质问题。

第二，向市场和企业放权。我们国家现在市场体系的公开性透明度以及竞争性都不是很充分，在这种情况下，很多领域可能对于不同的所有制企业有很多限制，前面提出的垄断性、网络型有很多限制，那么就是实行负面清单以后，实际上就是告诉你能做什么，这样实际上扩大了市场的准入的范围，放松了条件，有利于市场公平竞争。

第三，有利于资源的优化配置。现在正面清单管理，有鼓励类的、允许类的，往往会出现很多地方和部门，或者企业的盲目投资现象，最终导致产能过剩。那么实行负面清单管理，就在禁止清单之外的事项企业自主决定并负责。

中国网：在推行“负面清单”管理模式的过程中应该注意哪些问题？

沈荣华：现在只有上海提出对外商要制定负面清单，目前还处于研究、起步、试点的阶段，只是一个方向，还需一个过程，所以我说在推行负面清单制度中要注意四点：

第一，要贯彻落实让市场在资源配置中起决定性作用的精神，就是尽可能简政放权，减少审批，要放宽市场准入，不能让制定出来的负面清单比以前的还要多。

第二，负面清单要具体明确可操作，列入的禁止限制的，要明确、清楚，不能够模糊不定。

第三，逐步调整优化。因为开始实行起步阶段，有很多问题是拿不准的，特别是一些新型的行业产业——新经济、互联网、电子支付、云计算等等，还有企业之间的创新，以上这些是否列入清单，从国内市场上来说，在拿不准的时候，最好可以先不列入，因为它可能会涉及到影响国家安全、公共利益，但是它又不是很明显的，这个时候先不要列入清单，在实行中间如果发现问题可再调整。

第四，负面清单也是可以进入的，有条件进入的。负面清单中间有禁止类的，但也有一些限制进入的，也就是说，如果外资投入，可以与国有企业或是民营企业合资，有一定的股权比例但不能控股，这个参与也是有利可图，只是有一些限制。

中国网：可以说，中央层面对简政放权确实是非常重视的，解决的也主要是中央层面的问题，那么地方上在落实方面最大的难题是什么？

沈荣华：地方政府是整个改革的主要组成部分，它是一个统一的改革进程。就是特别强调在简政放权这个方面，最大的难题就是利益——地方利益和部门利益，这就是阻力。

但是我觉得最大的问题还是地方政府的角色的转变——从既当运动员又当裁判员的角色，向单纯裁判员的角色转变。