顶层设计要关注权力划分及其边界

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报指出，中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。各级党委要切实履行对改革的领导责任。

就成立全面深化改革领导小组的出发点等问题，早报记者专访了中央党校教授、党建教研部主任、中央党校世界政党比较研究中心主任、博士生导师王长江，他长期从事世界各类政党运行机制的比较和中国共产党建设问题的研究，主要致力于把政党比较拓展到党的建设领域，并在该领域主持开创了世界政党比较学科。

顶层设计要关注权力划分及其边界

东方早报：十八届三中全会后，中央成立了全面深化改革领导小组，这是不是可以解读为要搞好顶层设计必要的组织基础？

王长江：从出发点来看，成立一个全国性的改革领导小组，主要就是对全国性的重大问题特别是改革所面临的重大问题进行研究并进行顶层设计。三中全会指明了一些方向性的东西，可以说最基本的点都有。所谓最基本的点，就是方向性、导向性的东西，现在这是明确的。比如说全面深化改革，比如在市场的问题上，明确市场要在资源配置中起决定性作用。

这些方向性东西的确定，本身就向我们提出了顶层设计的问题。譬如说，既然市场在资源配置中起决定性作用，那就意味着过去无所不管的政府需要进行职能转变，而政府职能的转变恐怕又关涉到一些利益点。这是有逻辑在里头的：从“市场的决定性作用”的角度去考虑问题，政府的角色和功能就必须调整，而政府职能调整得好不好，又取决于党对自身的定位问题。如果对党和政权的关系理解不科学，党和政府之间的定位没有处理好，即使政府职能转变了，却又与党委对它的要求不相配，岂不是党的领导难以实现？说到底，这里的市场和政府，政府和政党，市场和政府、政党等这些关系，恰是现代国家治理体系所要解决的基本问题。

现代国家治理体系首先意味着需要有科学的权力架构，这是最需要思考的。至于说到具体的层面，比如说，是省委书记兼人大常委会主任，还是一个人省委书记、省长一块儿干，都要在有这个框架的前提下才能思考。这里仅仅是拿来作个比方。我的意思是要顺着这个思路去设计，然后才好按照这样的设计，在留足改革空间的情况下去探索和实践。现在的情况往往是，情况还没有完全弄清楚，设计也还没有出来，就热热闹闹地成立各种机构，以示重视，但却还没想明白要做什么、怎么做，我很担心往往又会回到过去的那种运转体制中去。

东方早报：你是指以前的体改委吗？

王长江：不完全是。我们看到，各地也跟着中央纷纷成立了领导小组。从历史上看，领导小组不是创新，而是我们执政的一种习惯做法，有不同的运作方式。例如，一种做法是，通过建立领导小组，把各种力量弄到一块统起来，一块儿商量有关问题，因为中间有不协调的问题，需要大家来商量协调。另一种做法是，要用这种领导小组的方式来解决一些重大事情，因为这个事情重要，所以不能只由部门来做，不够级别，通过建立领导小组，提升它的级别和重要性，但实际上事还是这个部门的事。第三种做法则主要是对事情本身表示重视，于是建立一个领导小组，但是工作还是分头在干。可见，领导小组的活动方式实际上是五花八门、很不相同的。

东方早报：这样的层面还谈不上顶层设计？

王长江：对，这些只是一种工作性的协调。政治中的结构分化包含着一定的利益格局，而利益有时候是要相互打架的。哪一个部门应该怎么改，哪个部门权多权少，甚至说你这个部门是不是有存在的必要，等等类似这些问题，是要做顶层设计的。比如说，按照权力运行科学、有效的原则，需要调整现有的部门设置，有的部门要取消，它们的权力要划归另一个部门。这需要进行顶层设计。如果这时我们能做的仅仅是把各部门叫到一起进行商量，哪一个部门会提出，我这个部门应该取消，他那个部门应该撤并？类似这样的问题，只能从整个国家权力科学运行的角度来思考，需要超越部门权力和利益，而不简单是一个协商、讨价还价的问题。

东方早报：记得你去年在全国政协会议上的提案，就是关于加强顶层设计的。

王长江：是的，当时我建议成立一个中央改革委员会。为什么不叫国家改革委员会？因为用“国家”打头，很容易使人想到它是国务院下属的机构，或者是属于人大的一个机构。我认为，顶层设计这事儿还得由执政党中央来做。从党的领导这个角度，来统筹协调，设计整个国家的权力框架。我还提到，这一机构大体上可以有四五十个人，主要由三部分人组成，一部分是退下来的、过去长期主持全面工作的老同志，这部分人具有长期的经验和权威的积累，他们的工作涉及过经济、社会、政治、文化等方方面面，有从全局看问题的思路；第二部分是学者，要由各个领域的拔尖学者共同参与这个问题的研究，学者毕竟还超脱一些，他们可以从全国的角度、从理性的角度去思考；第三部分是民主党派中的知名人士。旁观者清，由他们就共产党怎样执政提出建议。这样的构成，可以和实权部门保持一定的距离，因而能够从更高的角度去思考和认识问题。

东方早报：其实叫什么名字并不重要，关键是这个结构模式是怎么运转的。是不是可以这样理解，你认为全面深化改革领导小组也可以按照你所设想的思路运行？

王长江：可以的。现在有了全面深化改革领导小组，这个挺好。我和许多人都建议成立一个顶层设计机构，现在可以说实现了。我所希望的是，这样的机构应该是能够超越部门利益之上，然后从全局来统筹思考问题。也只有在这样的基础上，我们才可以说它是一个顶层设计机构。这样的机构可以是一个决策者，它可以对改革方案进行抉择，然后交由有关部门去落实。这样的结构解决的一定是事关改革方向和国家命运的大政方针问题，如关于中央和地方关系的改革，政府和市场关系的改革，社会治理改革，等等。

东方早报：中央提顶层设计还好理解，现在各个地方也在提。

王长江：这说明需要好好思考一下什么是顶层设计的问题。“顶层设计”的提法这几年很流行，领导提，学者也提，甚至是一些单位、一些地方也在说自己要顶层设计。你会发现，它现在成了大家愿意接受的一个时髦概念。但是，中央层次的顶层设计，是要把全国作为一盘棋来考虑，是把整个国家的事情拿来进行统筹和设计。从这个意义上讲，到地方，所谓顶层设计可能更多是一种理念，一种思考问题的角度。不是说全国有全面深化改革领导小组在搞顶层设计，地方也要搞这样的顶层设计。那样难免会出现过去那种一窝蜂现象。这最多只能算一种造势。

权力有自己的运行逻辑

东方早报：现在到底哪些问题需要进行顶层设计？

王长江：我现在也拿不准怎么破题。有人问我这次两会上的提案，我也没有给一个明确的回答，但我始终主要关注的是两个方面的问题：党内民主和党政关系。

东方早报：党政关系？就是你说的党的领导和政府之间的权力布局和边界？

王长江：过去有人说党政不分，最后导致的结果是权力过于集中，党包办了政府的工作等，这样一些概念。我们去年做了一个课题，澄清了一些思路性的东西，得出的结论认为，党政关系的问题不在于权力大了还是小了，权力集中还是没有集中。问题在于，权力运行有它自己的逻辑。民主政治就必须按照民主政治的逻辑来思考问题。比如说你这个权力不管大小，本质上它就是老百姓把自己的权力交出来给你了。因为社会总是要管理，管理就要有权力。于是大家就把自己的一部分权力交出来，就是说我加入到这个社会，就要把一部分权力交给这个社会，由这个社会选出一些人行使权力，进行管理。这就相当于一种授权。

东方早报：这是民主政治的一般要义？

王长江：对，我们都在讲民主政治，那就得按照民主政治的这个逻辑来。我从你那得到了这个权，行使这个权，那就得向你负责。这里就是这样的一个逻辑关系。

有了这样的一个逻辑关系或者说权责关系，权力才能够受到制约。从你那里得来的权，我才可以用来管你们；你们给了我权，我在用权时就得向你们负责。从一般意义上说，政党是干什么的？政党活动贯穿在所有这些运行当中，把人们组织起来，使得政治运行起来更加有效、有序。在一般的政治结构中，政党最重要的是向政权推荐政治领导人。譬如美国共和党推出了小布什，民主党推出了克林顿，诸如此类。选民虽然有选举权，但人家也不是说随便让你选谁啊，它推出来特定的候选人让你选。从这个角度说，政党控制政治过程又是一种惯例。