营造户籍制度改革的红利（2）

户籍制度改革的内涵

户籍制度作为计划经济时代的制度遗产，对中国的社会经济结构产生了深远的影响。因此，尽管户籍制度改革的方向和目标非常清晰，但不仅改革的进程是渐进式的，户籍制度改革的难度也由于其涉及人群广泛而成为改革的深水区之一。

户籍是每一个中国人都熟悉的制度，但大家对户籍制度内涵的理解却不尽相同。正是由于对户籍制度内涵理解的差异性，使得对改革内容、改革进程、改革难度、改革成本与收益估算都会产生很大的差别。即使在相关文件的正式文本中，我们也很难发现对于“户籍制度”的明确定义。我们无意在此提出规范性的概念，但对户籍制度的内涵作更明确的讨论，可以使我们的分析更确切地瞄准改革的对象。

户籍制度所包含的内容首先是人口登记与管理。1958年，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，确定在全国实行户籍管理制度。由此看来，户籍制度最初履行的功能是人口登记与管理。其实，对人口登记与管理是很多国家普遍采用的制度，如果户籍制度仅仅承担这样的社会治理功能，户籍制度的改革难度也会小得多。正因为如此，自上个世纪90年代各地纷纷开始的户籍制度改革，也大多以改变户籍登记方式，实行城乡居民统一的户籍登记为内容。显然，这种改变没有触及户籍制度的实质，延续至今、阻碍人口迁移和劳动力流动的基本制度框架仍然没有根本改变。中国户籍制度与很多其他国家实行的居住地登记制度的最大不同，是把城乡人口的分布和劳动力配置固化为不同的居民“身份”，并与就业及一系列福利待遇相关联。

虽然人口登记与管理在户籍制度体系中产生的作用最小，但也对户籍制度的改革进程产生了影响。例如，在主导户籍制度改革时，户籍管理的主管部门（公安部）往往被赋予主要的角色。最新的户籍制度改革目标，“到2020年建立新型户籍制度”就是由公安部提出的。

较之于人口登记与管理而言，与户籍挂钩的一系列其他制度安排，对劳动力流动和经济发展产生了更深远的影响。在相当长的时间内，由于户籍制度附着的身份识别功能，持有什么样的户口一度成为鉴别就业机会的依据。因此，当大规模的农村劳动力开始向城市转移的时候，农村户籍曾经是他们获取公平就业机会的障碍。一些劳动力输入地政府，还对就业岗位分门别类，限制外地户籍的劳动力获得某些岗位的就业机会。因此，与户籍制度相关的政策问题首先是如何在劳动力市场上公平对待迁移人口，让他们获得公平的就业机会。虽然，在整个改革过程中政策取向几经反复，但以2006年国务院出台《关于解决农民工问题的若干意见》为标志，不同户籍的劳动力公平就业的问题基本解决了。

然而，如果附着在户籍上的福利差异没有根本消除，仅仅从劳动力市场制度上弥合不同户籍的人口间的差异是远远不够的。目前，城乡居民之间、不同地区之间在社会保障和社会救助水平、基本公共服务等方面仍然存在着非常明显的差异。也正因为如此，人口由农村向城市的主要流动形式是劳动力流动，推进人口流动与城镇化的主要动力是就业需求。这也就使得城镇化过程与“以市民化为核心”的新型城镇化目标相去甚远。由此，也对社会结构产生了负面影响。

一方面，由于农民工社会保护（由社会保障、社会救助和基本公共服务三个方面组成）的缺失，他们难以享受城市生活所应当获得的服务，成为真正意义上的城市居民。这使得农村劳动力流动具有很大的选择性：一旦他们难以在城市劳动力市场上获得成功，返乡就成为无奈的选择。

另一方面，纯粹的劳动力流动扭曲了农村地区的人口结构。由于30岁以下的农村人口迁移率很高，因此，考虑农村人口流动之后，农村人口的年龄结构将会出现新的变化，产生所谓的留守老人和留守儿童现象。同时，由于男性相对于女性而言具有更高的外出倾向，农村常住人口中女性的比例也更高。面对日益严峻的老龄化态势，农村地区脆弱的社会养老体系将难以承受巨大的挑战。

因此，如果把户籍制度看作是人口登记、就业管理和社会保护三位一体的制度体系，针对户籍制度的改革就需要真正触及其核心的部分，即统筹城乡的社会保障、社会救助和公共服务体系，使户籍回归其人口管理的原始功能。我们需要认识到的是，对户籍制度全面、彻底的改革，必将进一步改善劳动力市场环境，刺激劳动力的流动与供给，创造出新的制度红利。