郑秉文：新一轮养老保障制度改革面临的挑战

[摘 要] 改革开放以来，中国建立养老保障制度的历史还不到20年。与欧美发达国家相比，显然这是一个崭新的制度，它正处于年年、月月、日日的不断改革之中。此次改革对制度运行的审视是全新的，对制度结构的认识是彻底的，对顶层设计的要求是没有条框限制的。这绝不是一次打补丁式的敲敲打打，而是一次全方位的一揽子顶层设计。

[关键词] 养老保险；社会保障；公平与效率；养老金

新一届领导集体在开始工作不到半年的时间里，深化改革养老保障体系的任务就提到了案头。目前，有关部门的调研和案头工作正在紧锣密鼓、有条不紊地进行着。

改革开放以来，中国建立养老保障制度的历史还不到20年。与欧美发达国家相比，显然这是一个崭新的制度，它正处于年年、月月、日日的不断改革之中。但是，此次改革对制度运行的审视是全新的，对制度结构的认识是彻底的，对顶层设计的要求是没有条框限制的，这绝不是一次打补丁式的敲敲打打，而是一次全方位的一揽子顶层设计。改革开放之初，养老保障制度的构建与很多其他制度的改革一样，是一个前无古人、后无来者的伟大社会实践，是一次自下而上和摸着石头过河的首创运动。但是，当经济社会发展进入到中等收入阶段，当人口老龄化趋势咄咄逼近，当经济转型和社会转型已成为全社会共识时，养老保障制度的顶层设计就变得越来越重要。

在新一轮养老保障制度改革中，应该对一揽子顶层设计需要解决的问题和迎接的挑战加以梳理和归纳。只有认清症结所在，方可对症下药。

一、四个公平问题关乎稳定

众所周知，与10年前相比，中国的养老保障制度覆盖面扩大了，待遇水平提高了，支出规模扩大了，制度数量增加了，人们对养老保障制度的依赖增强了。但是，10年后的今天，人们对养老保障制度的信任却不如从前了，对养老保障制度的抱怨强烈了，甚至已经连续三年成为“两会”前夕人民网上调查排名第一的最受关注的问题。除去其他原因，养老保障制度的公平问题出现差错，这是导致目前全社会高度关注养老保障制度并对其产生不信任的主要原因。

归纳起来，中国养老保障制度在公平上主要存在四个尖锐问题。

第一，横向公平问题即不同群体之间的不公平性。改革开放之初，国企改革催生了城镇职工养老保险制度的雏形。城镇职工养老保险制度设计是“统账结合”，其特征是“便携性”较差，非常有利于大规模国有企业的正规就业部门的职工参保，不利于分散的灵活就业人员和流动性较强的农民工群体参保。因此，参保的农民工异地流动时不得不经常办理退保手续，频繁退保参保的行为导致其缴费密度较低。重要的是，退保时常常发生“便携性损失”即只能“带走”和变现个人账户资金，而雇主为其缴纳的统筹基金自然就落在地方统筹地区，为当地做了“贡献”。2009年虽然国务院办公厅转发了人力资源和社会保障部和财政部关于《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发〔2009〕66号文），但事实上，由于养老保险基金统筹层次十分低下，农民工异地转移接续养老保险手续繁杂，十分不畅，加上由于养老保险制度激励性较差，农民工参保意愿低下。从整体上讲，这个群体是最需要养老保障制度的，但却基本没有被覆盖进来，参保比例很小。随着农民工群体规模的不断膨胀，这个不公平的现象越来越严峻：1995年1%人口抽样调查数据表明，农民工（流动人口）为4768万人，占全国人口总数的3.9% ；2005年1%人口抽样调查数据显示，流动人口规模已扩大到14735万人，占全国总人口的11.3%（其中跨省流动人口达4779万人） ；截止2012年底，全国农民工数量已高达26261万人，占总人口的19.4% 。在新型城镇化进程中，农民工市民化的问题十分严峻，养老保障制度的缺失将是一个重要障碍。

除农民工群体之外，非正规就业部门的城镇灵活就业群体是养老保障制度另一个难以完全覆盖的群体。这个群体与农民工一样，他们既是最需要养老保障制度的群体，又是一个弱势群体；养老保障制度长期不能将他们覆盖进去，这是养老保障制度最大不公平的表现。

第二，横向公平问题即不同部门之间的不公平性。这里主要是指公共部门和私人部门之间实行不同的养老保障制度进而导致养老金待遇悬殊的不公平现象。公共部门泛指机关公务员和事业单位人员的统称，实际上，公务员与事业单位之间也存在一些差异性。30%的事业单位和100%的公务员没有参加改革，虽然70%的事业单位在90年代实行了“半拉子”改革，但至今没有实现退休多元制度的并轨；于是，在公共部门，养老金水平由高到低依次存在着若干“台阶”：公务员、没有参加改革的事业单位人员、参加改革的事业单位和各类差额拨款甚至零拨款的事业单位。但尽管如此，总体来看，机关事业单位养老金水平平均起来大大高于私人部门。可以说，近七、八年以来，公共部门和私人部门之间的不公平正逐渐成为最受关注的一个社会问题。

第三，横向公平问题即城乡差别两个制度之间的不公平。城乡之间存在的制度差别主要来自经济发展水平的巨大差异性。无论在历史上还是今天，由于种种原因，很多欧洲发达国家和广大的亚洲、拉丁美洲和非洲等发展中国家也是将农业经营者（农民）养老制度独立出来。在中国，农民拥有一定的生产资料（如土地），尤其在户籍制度条件下，这个标志和界限十分明晰。在城市化率较低的情况下，不同的经济条件便有了不同的养老保障制度。但问题在于，农民养老保障制度设计中的公平性一直受到质疑：“老农保”的待遇水平逐年下降，媒体披露甚至有每月几元钱甚至更少的养老金，替代率几乎可以忽略不计，由此“老农保”才不得不退出历史舞台；2009年建立的“新农保”制度极大地缓解了这个问题，财政转移支付在历史上首次惠及农民养老保障制度，构成了统账结合制度中的“统筹养老金”，其历史意义不小于取消农业税，这在中外历史上也是不多见的，但问题仍未从根本上解决：在作为新农保“元年”的2009年，统筹养老金55元/月的替代率是12.8%，但到2012年就下降到8.3% 。与城镇养老金水平相比表现出较大的差距；与“老农保”没有财政转移支付的制度条件相比，“新农保”中财政支付了1000多亿元的统筹养老金，却反倒引发了城乡社保制度公平性的社会关注。

第四，纵向公平问题即养老金正常调节机制缺位导致不公平。城镇职工养老保险（以下简称“城职保”）是我国养老保险架构中的主要制度。长期以来由于正常养老金调节机制缺位，中央政府对制度进行干预，每年普遍统一上调10%待遇水平，如此全国范围的上调已连续执行九年。利用行政手段进行调节的结果导致纵向公平性出现问题：退休时点越早的人员，其退休金水平越低，越晚其退休金越高；退休金基数越高，涨幅就越大；退休时工资收入越低，退休后养老金就越少。几年下来，退休金“倒挂”现象便赫然显现，养老金公平性受到严峻挑战。本来，养老保障制度是纵向终生收入的一个烫平机制，应该体现终生收入（包括养老保险缴费）与退休金之间的比例关系，体现多缴多得的基本原则，体现退休收入的某种指数化关系。但问题恰恰在于，内生调节机制缺位导致外部行政调节的结果是很难这样精细的。由此，统账结合的制度结构受到损害，个人账户的引入失去意义，其调动积极性的作用荡然无存，其替代率也无影无踪。此外，“新农保”的“账户养老金”替代率也与农村居民人均纯收入平均增长率逐年拉开距离，收益率低下，不能为提高替代率做出任何贡献，个人账户资产的“价值”逐年下降，前途堪忧，“老农保”的命运如影相随。