郑秉文：新一轮养老保障制度改革面临的挑战（2）

二、四个效率问题急需改革

养老保障制度的效率涉及到宏观和微观效率问题。可以说，养老保障制度的效率问题十分严峻，已经影响到当下的制度收入状况、基金增值能力和未来的财务可持续性，在新一轮深化改革中，应成为改革的重中之重。目前养老保障制度存在的效率问题主要有两个宏观效率问题和两个微观效率问题，它们相互依存，彼此影响。

第一，宏观效率即养老保险基金投资体制落后，贬值风险加大。十几年来，养老保险基金投资管理体制始终没有改善。早在10年前，基金规模十分有限；15年前，养老保险基金甚至朝不保夕，收不抵支，保值增值的压力不是很大，所以，当时制定的投资渠道仅包括银行存款和购买国债。但目前的情况发生了巨大变化，养老保险基金从10年前的2400亿元（城乡合计）骤然增加到2.6万亿元（城乡合计），10年增加了10多倍 。基金规模庞大，国债难以满足，绝大部分基金就只能采取银行存款的方式，利息不到2%，低于过去十几年来平均2.4%的通货膨胀率，面临巨大的贬值风险，十几年来基金损失达几千亿元；全国社保基金理事会在过去十几年里平均收益率为8.29% ，如果以此作为参照，十几年来基金缩水将超过万亿元，这个缩水规模恰好抵消了财政对养老保险制度的转移支付。银行存款作为养老保险基金的唯一保值增值方式，这在全世界是罕见的投资管理模式。

第二，宏观效率即宏观资金运用效率十分低下，导致制度运行成本十分高昂。由于基金核算管理统筹层次低下，全国绝大部分以县市级统筹为主，所以，对那些经济欠发达、劳动人口净流出、赡养率较高的老工业基地来说，十几年来基金收不抵支成为常态，只有配以大量财政转移支付才能确保养老金按时足额发放；而对那些经济发达、劳动人口净流入、赡养率较低、计划经济包袱不重的地区，他们每年都有大量基金结余。这样，全国养老保险基金在整体上每年都会形成一个悖论：一方面需要大量财政补贴，造成天量的“沉淀成本”（sunk cost） ，显示其制度运行成本十分高昂，另一方面又形成大量的来自缴费收入的基金结余，在收益率为负值的保值增值体系中，来自于一般纳税人的财政性资金一旦流入到养老保险制度里就等于“转换”为低效的养老保险基金。这个资金流入规模一年比一年大：10年前仅为400多亿元，而2012年则高达2648亿元 ，1998-2012年财政转移支付合计高达15320亿元 。

第三，微观效率即制度收入环节中道德风险猖獗，损失巨大。由于制度设计存在种种负激励因素，在制度缴费收入各个环节中，雇员个人、雇主、各级政府、工会等各主体均存在道德风险，致使制度的实际收入水平远离参数设定的收入标准，差距很大。于是，费基不实（缴费工资的基数小于实际工资收入）、费率降低（主要指地方政府明文规定企业缴费率低于国家规定的法定费率）、提前退休现象严重、社会平均收入使用上年参数等问题出现，所有这些环节中都存在着道德风险，在长长的缴费链条中都存在“跑冒滴漏”，制度收入的实际水平大大低于缴费率、替代率和赡养率这三个主要参数之间互为函数所规定的水平。因此，地方政府道德风险导致的“非正常缴费”收入比重居高不下，甚至成为一项固定的收入来源： 2010年占总收入的9.7%，2011年占11.6%，2012年占总收入的9.7% 。

第四，微观效率即做实个人账户激励严重不足，部分积累制长期不能实现。由于个人账户投资体制改革没有完成，政府、企业和个人对做实个人账户的积极性不是很高，做实个人账户的实际意义几乎停留在纸面上：12年来做实账户试点还完全停留在文件上，事实上的空账额一年比一年大，从5年前的1.1万亿元扩大到去年的2.6万亿，做实账户的规模从5年前的786亿元提高到去年的3499亿元。所以，做实个人账户杯水车薪，只具有象征性意义。部分积累制的目标长期不能实现，既影响了政府的公信力，又影响了制度的实际运行效果，养老保险制度内外人员均对制度信心不足，致使制度长期以来不能定型和定性，长期处于试点状态，不能达到制度彼岸。

三、四个观念问题需要端正

养老保障制度存在的问题比较尖锐，有些问题存在多年至今没有解决。《社会保险法》刚刚实施两年，在其长达若干年的几个部门流转制定过程中，很多问题多次被提起，但最终没能解决。综合起来，此次养老保障制度顶层设计需要端正的态度主要有四个：

第一，应有紧迫意识。在实施了几十年的计划生育政策之后，中国人口老龄化趋势已经十分严峻，未来几十年将更加严峻。例如，到建国100年时，中国65岁及以上人口占总人口比重将占到33.9%，中国将超过G8里的4个国家（美国26%，英国29%，法国30%，加拿大31%，高于中国的是德国、日本、西班牙和意大利）；在金砖四国里，届时将高于其中任何一国（俄罗斯31%、巴西29%，印度19%，南非14%）。改革的时点越滞后，机会窗口就越小，利益就越固化，矛盾就越大，成本就越高，震动就越大。例如，英国在战后1946年对制度碎片化改革取得了成功，但由于种种原因法国没有完成改革；在今天，从1995年至今，法国碎片化改革从未停止过，但从来没有成功过，每次改革都引发社会骚乱。所以，对中国而言，养老保障制度改革应有紧迫感。

第二，要有忧患意识。忧患意识与构建和谐社会是不矛盾的。人口老龄化是个世界性的社会现象，世界各国都在对养老保障制度进行改革，养老保障制度的财务可持续性和支付能力都受到挑战，几乎无一例外。从世界上最大的发达国家美国，到只有8万人口的微型国家多米尼克；从中等发达国家韩国，到人口仅有470万的小国哥斯达黎加，他们每年都发布年度报告，对养老保险基金的未来隐性债务和资产现值进行评估，对未来30-70年每一年缴费收入和支出的现金流进行精算，他们不约而同地发现，在未来十几年里某一个时点将出现收不抵支，再过十几年某一个时点将出现基金结余耗尽枯竭，他们据此准确提出调整养老保障制度参数的各种不同建议。几十年来，这些国家居安思危，没有产生社会恐慌，反而为制度改革营造了舆论环境，获得了社会共识，得到了不同群体的广泛支持。中国政府应尽快扩大精算机构（哥斯达黎加社保局的精算处有25人，中国人社部精算处只有3人），给出官方权威结果，告诉人民一个可靠的社保制度真相。这是应该具有的一个基本态度。

第三，要有策略意识。几乎全世界各国都在改革，为什么有些国家改革成功了，有些国家改革多次失败，且屡改屡败？例如，在瑞典等北欧国家提高退休年龄改革顺利成功，而在西欧等国改革十几年了则寸步不让，没有任何进展？除其他因素之外，改革策略是非常重要的，提高法定退休年龄的改革其实就充满改革策略。

第四，要有政治决心。除其他原因之外，社保改革要有政治决心，要有壮士断腕的气概和破釜沉舟的准备。以往20年的事业单位养老金改革进程中，曾有两次流产的记录（90年代中期和五年前五省市改革试点）。这两次改革之所以半途而废，叶公好龙是一个重要原因。其实，诸如提高统筹层次、双重征缴体制、养老保险基金投资体制改革等等，它们涉及更多的是政治决心和政治担当，较少是改革路线图和路线之争。