五年规划是中国独特的发展和治理手段

从国际比较的角度看，中国经济转型道路是非常特殊的。中国并没有象大多数社会主义国家一样在转向市场经济的过程中，彻底抛弃了原有的计划体制，取消了五年计划的手段，而是在创新社会主义市场经济体制的过程中，通过自我调整、自我改革，使得五年计划持续活跃在发展政策舞台的中心，成为政府实施宏观调控的三大基础手段之一。中国的经济改革，并不是简单地引入市场经济体制来取代传统的计划体制，从一只手（计划之手）到另一只手（市场之手），而是从一只手（计划之手）到两只手（计划之手和市场之手）。换言之，一方面引入市场机制，对资源配置起基础性作用；另一方面改革计划机制，不断促进计划本身转型，从经济计划到公共事务治理计划，使市场和计划都成为中国发展相互补充、相互促进的手段。　　

西方学术界对中国五年计划独特的转型道路认识是很不足的，主流观点还是把中国的经济体制改革简单地看成从计划经济到市场经济的转轨，把中国的五年计划简单地视为经济计划的残余。但是韩博天（Sebastian Heilmann）和奥利佛·麦尔敦（Oliver Melton）（以下简称“韩—麦”）则不同，在他们的《规划：中国政策过程的核心机制》（The Reinvention of Development Planning in China， 1993-2012）一文中，第一次在英文文献中纠正了上述主流观点，既比较客观，又相当专业化地研究了1993年之后中国计划体制的转型，这对认识中国经济奇迹背后的重要制度安排有了新的发现，最重要的是有了准确、全面的认识。　　

我从1999年开始，并于2005年又作为国家发展规划专家委员会委员，先后直接参与国家“十五”计划、“十一五”规划、“十二五”规划的背景研究、目标设计、中期和后期评估，对中国五年计划的转型有着第一手的研究和政策咨询。①韩—麦文中的研究结果与我们关于五年规划的一系列研究成果是相一致的。②对此，我结合这些研究作一些评论。随着中国五年计划体制的改革和转变，五年计划已经发生了根本性的变化，此计划已经不同于彼时的计划，至少有三个方面的重大转变，从而改变了五年计划的性质和作用，并与看不见的市场之手，巧妙地结合，成为世界上独特的“两只手”的国家发展和国家治理手段。

一、从经济计划到公共事务治理计划

韩—麦的文章提出中国的发展规划从功能、内容等方面都已经发生了根本性的转型，在为市场留出充分空间的同时，发展规划仍然发挥重要的作用。规划在战略政策的协调（strategic policy coordination）、资源动员（resource mobilization）、宏观调控（macroeconomic control）方面发挥着重要的功能。　　

我认为，这一观点是符合中国实际情况的。随着计划经济体制向市场经济体制转型，五年计划本身也发生了转型，中国计划体制改革没有走从计划至上到计划无用的道路，而是走了一条计划转型的道路，进行不断地适应性转型，主要表现为从经济计划为主转向全面的发展规划，从经济指标为主转向公共服务指标为主，从微观领域转向宏观领域，从市场排斥型转向市场友好型。　　

从1981年的“六五”计划至2011年的“十二五”规划各类目标构成分析来看（表1），大体可以分为两大类量化指标：一类是经济指标，包括经济增长和经济结构；另一类是非经济指标，包括教育科技、资源环境和人民生活。在经济改革初期的“六五”计划，经济类指标比例高达60.6％，而且这些指标均属于指令性计划指标，而非经济指标比例不足40％。这是一个典型的经济计划。随着中国经济改革的推进，经济类指标比例不断下降，尤其是“九五”计划被视为第一个社会主义市场经济条件下的五年计划，因此，经济类指标比例由“八五”计划的57.7％下降为“九五”计划的47％，而且大部分经济指标已经不是指令性计划指标，而是预期性指标。到了“十二五”规划，经济类指标比例已下降至12.5％，而非经济指标比例高达87.5％，其中，教育科技指标占16.7％，资源环境指标占三分之一，人民生活指标占37.5％。可以认为，经过七个五年计划，中国完成了从经济计划向公共事务治理规划的根本转变。五年规划不再像计划经济时代那样安排投资、实物生产，已经成为推动节能减排、社会保障、为宏观经济发展提供框架的公共事务治理的计划。这是一个量变到质变的过程，每一个五年计划是一小步量变，累积下来就变成了质变。　　

中国的经验表明，一个经济体如同一个人，两只手比只有一只手好；两只手各得其所，两只手的确有不同的机制，有不同的功能，有不同的作用。市场之手旨在促进经济繁荣，规划之手旨在促进社会和谐；市场之手专用提供私人产品，规划之手更多提供公共产品；这两只手是相辅相成，相互补充，共同推动中国的发展不断迈上新的台阶。政府的作用是补充市场、调节市场，而不是排斥市场、替代市场；“看得见的手”是服务之手，对市场友好，为市场服务；“看得见的手”还是透明之手，使市场主体真正能够“看得见”。