五年规划是中国独特的发展和治理手段 （3）

三、从“收与放”的悖论到两个积极性

韩—麦的文章讨论了地方在五年规划制定和实施过程中的自主性，认为五年规划体制发生了从中央到地方的分权过程，不论是制定过程中的地方广泛参与和实施中的计划实验都表明了这一点。　　

如何来观测中央与地方之间的关系呢？由于国家五年规划是由国务院来主持制定，全国人大批准，地方五年规划是由地方政府自主制定，地方人大批准。我们采用了定量方法来分析他们之间的关系。这一方法是中央与地方的目标函数一致性方法（见表2）。我们的研究发现，⑥改革开放以来，地方目标函数和中央目标函数总体上趋于相互匹配。“六五”计划地方与中央一致的指标比例达到64.7％，到“八五”计划上升到77.9％，“九五”计划这一比例下降到43.2％，“十五”以后再度上升，到“十一五”，指标一致性比例上升到83.2％，达到改革以来的最高值，“十二五”仍然达到了74.9％。其中，地方目标和指标数要多于国家目标和指标数，更多的是反映了本地区的发展需求。从这个意义上来看，地方政府主要还是完成国家的目标和指标，同时也还要实现本地区的目标和指标，两者之间既有相容性、普遍性，也有个性和特殊性。这反映了中央和地方关系的主要趋势越来越激励相容，显然“两个积极性”比“一个积极性”要好。　　

这一转型从制度安排上，根本避免了计划经济时期的“一收就死、一放就乱”的悖论，既保证了地方自主，又保证了中央的集中统一，真正实现了中央和地方两个积极性。

四、小结

中国五年计划体制转型的经验表明，作为一个发展中的巨国，不但要充分发挥“两只手”的作用，还充分发挥中央和地方两个积极性，充分发挥内脑和外脑的两个大脑的作用，最大程度降低信息不对称性、权力不对称性，中央地方目标一致、激励相容，既充分发挥了高度的自主性，又保证了高度的统一性。充分发挥“两只手”的作用，充分结合中央和地方两个积极性，使得治理成本最小化，治理收益最大化，既发挥了地方的创造性，又能够“集中力量办大事”，使得治理绩效不但大大高于计划经济时期，同样也大大高于成熟市场经济的西方国家，这是中国经济发展奇迹的重要来源。　　

迄今为止，在一个十几亿人口的巨国，正在发生前所未有的制度创新，国际学术界对这一制度创新的研究和认识，仅仅是刚刚开始。在这个意义上看，韩—麦的文章起到了启蒙和引领的作用。

　　【注释】

①参见胡鞍钢：《我国可持续发展十大目标：关于“十五”计划制定的建议》，载《国情报告》1999年第61期；胡鞍钢、王亚华：《生态赤字到生态建设：全球化条件下中国的资源和环境政策》，载《国情报告》1999年第109期；胡鞍钢、王亚华：《国情与发展—中国五大资本动态变化》，清华大学出版社2005年版；胡鞍钢、王亚华、鄢一龙：《“十五”计划实施情况评估报告》，载《国情报告》2005年第38期；胡鞍钢：《“十一五”规划与中国未来发展走向》，载《国情报告》2005年第45期、第46期、第47期；胡鞍钢：《对国家“十一五”规划目标及指标的建议》，载《国情报告》2005 年第53期；鄢一龙：《“十五”计划目标完成程度历史比较》，载《国情报告》2005年第55期；胡鞍钢（著）：《中国：再上新台阶》，浙江人民出版社2006年版；清华大学国情研究中心：《国家“十一五”规划纲要实施中期评估（总报告）》，载《国情报告》2008年第20期；胡鞍钢：《国家“十一五”规划主要目标实施的中期评估》，载《国情报告》2009年第7期；胡鞍钢：《关于国家“十二五”规划总体思路及目标建议》，载《国情报告》2009年第13期；清华大学国情研究中心：《“十二五”时期的国际背景》，载《国情报告》2009年第29期；清华大学国情研究中心：《“十二五”时期的国内背景》，载《国情报告》2009年第30期；清华大学国情研究中心：《“十二五”规划总体思路与指导方针》，载《国情报告》2009年第31期；清华大学国情研究中心：《“十二五”发展主要目标与指标》，载《国情报告》2009年第32期；胡鞍钢、鄢一龙：《从经济指令计划到发展战略规划：中国五年计划转型之路（1949-2009）》，载《国情报告》2009年第36期。

②胡鞍钢：《中国特色的公共决策民主化——以制定“十二五”规划为例》，载《清华大学学报（哲学社会科学版）》2011年第2期；胡鞍钢、鄢一龙、吕捷：《中国发展奇迹的重要手段：以五年计划转型为例（从“六五”到“十一五”）》，载《清华大学学报（哲学社会科学版）》，2011年第1期；胡鞍钢、鄢一龙、吕捷：《从经济指令计划到发展战略规划：中国五年计划转型之路（1953—2009）》，载《中国软科学》2010年第8期；鄢一龙：《目标治理：看得见的五年规划之手》，北京：中国人民大学出版社2013年版；王绍光、胡鞍钢、鄢一龙：《集思广益型决策——中国五年规划的出台》，即将由中国人民大学出版社出版。

③参见胡鞍钢：《中国特色的公共决策民主化——以制定“十二五”规划为例》；王绍光、胡鞍钢、鄢一龙：《集思广益型决策——中国五年规划的出台》。

④ 各个五年计划对应的时段为：“一五”（1953年至1957年），“二五”（1958年至1962年），“三五”（1966年至1970年），“四五”（1971年至1975年），“五五”（1976年至1980年），“六五”（1981年至1985年），“七五”（1986年至1990年），“八五”（1991年至1995年），“九五”（1996年至2000年），“十五”（2001年至2005年），“十一五”（2006年至2010年），“十二五”（2011年至2015年）。

⑤胡鞍钢：《中国特色的公共决策民主化——以制定“十二五”规划为例》。

⑥参见胡鞍钢、鄢一龙、吕捷：《中国发展奇迹的重要手段：以五年计划转型为例（从“六五”到“十一五”）》；鄢一龙：《目标治理：看得见的五年规划之手》，第七章。　胡鞍钢：清华大学公共管理学院