五年规划是中国独特的发展和治理手段 （2）

二、五年规划制定过程的民主化、科学化、制度化

韩—麦的文章以“十一五”规划为案例对五年规划的编制过程作了一个介绍，并认为规划过程是一个持续的信息收集、分析、起草、实施、评估和修订的过程，这是对中国五年规划制定过程独裁模式刻板印象的一个突破。　　

事实上，中国的五年规划制定可能是世界上最具民主化、科学化和制度化的。不过这也经历了一个不断转型的长期过程，还是一个从量变到质变的过程。　　

我们的研究表明，③中国制定五年计划的方式经历了5个阶段的演变，第一阶段是内部集体决策模式（“一五”～ “二五”前期），第二阶段是“一言堂”决策模式（“二五”后期～“四五”），第三阶段是内部集体决策模式的重建（“五五”～“六五”），第四阶段是咨询决策模式（“七五”～“九五”），第五阶段是集思广益决策模式（“十五”～“十二五”）。④这反映了中国中央政府决策模式的演变历程：建国初，出现了一个制度建设的黄金期，党的“八大”以后，进入了制度建设的破坏期，直到文革结束。从“六五”计划开始，中国进入五年计划制度重建期，并经历了持续的民主化、科学化、制度化的过程，才成为集思广益的决策模式。　　

“十二五”规划编制是中国公共决策民主化、科学化、制度化的最好案例。我根据参与编制的全过程，把它总结为11个步骤，包括：中期评估（2008年）、前期研究（2008年～2010年）、形成《国家“十二五”规划基本思路》（2010年）、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称“《建议》”）的起草（2010年）、通过《建议》（2010年）、制定《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称“《纲要》”）（2010年）、国家规划专家委员会论证（2010年）、广泛征求内外部意见（2010年～ 2011年）、全国人大审议并批准《纲要（草案）》（2011年）、正式公布《纲要》（2011年）、规划实施（2011年～至今）。⑤　　

我们将五年规划编制模式总结为“集思广益”模式。它是指一套旨在集中各方面参与者智慧、优化决策质量的程序和机制，“十二五”规划编制历时两年多，经历了四轮的集思广益过程，分别为“十一五”中期评估、“十二五”基本思路研究、党中央《建议》编制、正式编制《纲要》，每一轮的集思广益都经历了上述的五个环节：屈群策（发散思维）：在编制前期，通过一些机制安排发动方方面面为决策提供意见与建议；集众思（群策群力）：起草人员对征集来的信息进行分析、比较、鉴别，“去粗存精、去伪存真”，并在此基础上，起草阶段性政策文本；广纳言（征求意见）：阶段性政策草案形成后，要发给相关方面，征求他们的意见；合议决（集体商定）：在不同决策层面，领导人或领导机构经过商议确定本层面的政策草案，直至最高决策层面确认最终政策文件，使之获得法律效力；告四方（传达贯彻）：是指将已经形成的政策文件，向各方面进行传达，其目的要么是为下一层面的决策征询意见，要么是为最终政策的执行打下共识基础。　　

集思广益型决策模式是一种中国独特的基于民主集中制的决策模式，参与的主体包括中央政府的各个部门、智库与专家、非政府机构、国际机构和学者、社会公众等，这一过程吸纳各方面的利益相关者参与决策过程，充分发扬民主。往往是在每一步骤中，先民主，后集中，也就是先发散，后共识；再民主，再集中，再发散，再共识。因此，每一步骤的成果反映了每一步的共识。集思广益型决策模式也是一种科学的决策模式，因为只有通过这种方式，具备有限理性的决策者才能处理海量分散的、不充分的信息，才能面对并包容不同参与者的多元利益。