“征地制度”的来龙去脉及其变革路径

党的十八大报告明确指出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”[1]这就必须要以科学发展观为指导，统筹城乡发展，深化我国征地制度改革，让农民能够分享到土地增值的收益，从而形成新型工业化、新型城镇化和新型农业现代化相互促进、和谐发展的局面。

伴随着我国经济社会的不断发展，以及我国对小城镇建设力度的加大，通过征地的方式实现部分农村土地从农业用途转成为非农业用途将成为可行的趋势。土地由农地变为市地，农业级差地租转化为城市级差地租，进而形成地租资本化的地价，征地后的农地因此而增值。但是，从目前的实际操作来看，我国征地制度存在较为明显的不合理性。现阶段，我国征地制度有以下两个方面的缺陷：第一，“为公共利益征地”的界定模糊。对于现行征地范围未进行明确、具体规定，对于公共利益主体的界定，也没有法律明确。因此“公共利益”征地泛化且被扩大，一些地方甚至出现滥用的情况。因此，“公共利益”成为一些地方容纳虚假和贪婪的借口：凡是冠上了“公共利益”的名义，就可肆无忌惮征地，但给予被征地对象的补偿却非常低。由于农民是弱势群体，其土地被征用后，在“公共利益”面前往往缺少话语权。第二，现行土地征用补偿标准不尽合理。“产值倍数补偿法”和“征地区片综合地价法”等具体补偿标准均为地方政府主导确定。我国现行的征地补偿制度，征地给予的补偿过低，忽视农民或村集体的土地补偿中农地发展权的收益，忽视了农民和村集体的土地增值收益，损害了农民的土地发展权，在一定程度上加剧了城乡二元结构。这既不利于工业化与城镇化加速推进，也损害了“三农”。拥有较多土地资源的农民，由于得不到“流转”的阳光普照，所以不能充分释放他们拥有土地的市场增值潜能。厘清土地财产的所有权与使用权不过是改革的“浅层次”;而完备农村产权的权能，尤其是赋予农村居民与城市居民同样的资源流转权利，才是农村改革的“深水区”。

一、我国征地制度改革的进程及存在的问题

我国于1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》、《城市郊区土地改革条例》、《铁路留用土地办法》等;在过渡时期总路线的指导下，于1953年出台了《国家建设征用土地办法》，该办法是首个关于建设用地的规定。《办法》的出台，初步对集体土地所有制形式、征地办法、对象进行了确定，对农民私有土地为主、征地权限较为宽松、分配公平等问题进行了说明。1956年，在《国务院关于纠正与防止国家建设征用土地资源浪费现象的通知》中提出了初步建立集体土地所有制形式。 1958年出台《国家建设征用土地办法》，对农村合作社土地为主的土地征用对象进行更改，并相应地降低了补偿标准。1982年，我国颁布了《国家建设征用土地条例》，以保证建设用地及妥善处置被征地单位的生产生活，并在条例中首次规定了征地补偿标准不能超过十倍。1982年，《宪法》第十条规定城市土地属国家所有。在1986年颁布的《民法通则》中，确定了集体土地系农民集体财产，但其所有权不能体现在经济上。国有土地有偿使用制度在1987年全面启动，实现了国有土地所有权与使用权分离。但是集体建设用地的产权及市场建设问题没有取得实质性进展。1998年颁布了《土地管理法》，其中对“根据国家利益的需要可以依法实施征地”进行了明确，但依旧是计划配置土地资源的制度，禁止集体土地进入建设用地市场。这段时期，新增建设用地的唯一途径仍旧是征收土地。这一征地制度改革，单单从提高土地补偿标准、改进征地程序等方面进行微调，还仍然保持计划经济的模式。[2]2004年颁布的《土地管理法》和《宪法》 (修订案)则分别从征用及征收概念对土地补偿内容进行了完善。该时期加强了对土地征收的强制性，有效推动了社会经济发展，但与此同时也带来了一些社会矛盾。

马克思提出，当社会平均资本有机构成低于或者等于农业资本的有机构成时，将不再存在农业中的绝对地租。即“上述意义上的绝对地租，也就是既和级差地租不同，又和以真正垄断价格为基础的地租不同的地租，就会消失”。[3]但不能忽视的问题是，只要存在土地所有权垄断，就会有地租。马克思对有关地租的存在性进行了如下描述：“土地所有者会……白白把这些土地出租吗?绝对不会，投资者必须给他提供地租。只有支付给他租金，他才会把土地租出去。”[4]使用任何土地而不向土地所有者支付包括绝对地租在内的地租，“意味着土地所有权的取消，土地所有权的废除。而土地所有权的存在，正好是对投资的一个限制，也是对资本在土地上任意增值的一个限制。在这里，土地所有权本身已经产生地租”。[5]如何对农地变市地所形成的土地增值收益进行分配，既是存在争议的理论问题，更是与各方利益密切相关的实际问题。学术界在理论研究中认为，当前农民在土地征用中获取的补偿明显偏低。由农地变市地所形成的土地增值收益如何分配，学术界有两种极端的观点：“涨价归公”与“涨价归农”。“涨价归农派”着眼于维护失地农民的利益，认为农民应当享有全部土地增值收益权。[6]如果以此观点对农地增值进行分配，社会公众利益特别是城市规划带来的级差收益就无法实现;征地后也会因缺乏资金而导致公共基础设施建设无法实施。持“涨价归公派”的观点的学者提出，土地增值收益权应该归社会全部拥有，但是这个观点忽视了失地农民拥有获得充分补偿的权利。以上两个观点都不全面，都会使土地增值收益的分配不够客观。因此，有效、科学、合理地建立统筹兼顾土地增值收益分配制度，对各方利益进行综合考虑和维护，尤其要重视农民的利益。

四川大学房地产策划与研究中心和西南财经大学成渝经济区发展研究院选取了四川省、重庆市一些被征地农户为样本，进行了客观的抽样调查。结果表明，经过当地政府协议出让和“招拍挂”出让等方式，从农民手中征得的土地，仅仅给予了他们几十万元/公顷到几百万元/公顷不等的征地补偿费(见表1)，但是政府可以获得每公顷几千万元的土地出让收益。更为惊人的是，在我国部分沿海发达地区的城郊，土地出让价格甚至高达每公顷上亿元。

据调查，重庆市近郊某地组团周边商住用地的市场价在3000万元/公顷左右。而以3000万元/公顷计算，该地块的征地成本只占整个地价的25.5%。

除了进城务工的农民工以外，还有部分农民留在农村务工以维持生计。对于留在农村的这部分群体，土地耕作是他们生存发展的基本保障。现实中农民获得的失地补偿金，并没有以资本化地租的机理获得对被征地价格的合理补偿，因此，被征地农民的发展权在经济上没有得到实现。根据相关法律法规，对农村集体建设用地使用权的流转实施严格管制，农民土地产权在经济上也难以实现。现行土地制度强化了土地要素配置的二元结构，实质上提高了土地要素流向现代部门的交易成本。 [7]不难看到，在工业化、城镇化快速发展的过程中，农村集体建设用地价格已经显化。相关法律法规对农村土地管理设置了较为严格的限制，农民在农村集体建设用地上的使用和经营方面，没有充分实现其财产权益。具体表现在以下方面：

第一，现有政策严格限制农村集体建设用地直接入市。法律仅仅许可“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”，使用权流转也被限定在“所兴办或共同举办的企业因破产、兼并等情形而导致的土地使用权转移”，其他“任何单位和个人进行建设、需要使用土地，必须依法申请国有土地”①。除了国家因为公共利益征地外，目前没有其他渠道和办法将农村集体建设用地转为城镇建设用地。农村建设用地属于当地农村居民集体所有，不能违反有关土地规划和用途自行开发，更不能无规则地盲目进入土地市场进行使用权流转，农村居民的土地财产权和发展权受到制约性影响，很难得到充分的实现。

第二，农民宅基地流转受到严格的限制。目前很多农民在城市或城镇工作并购置了房产，农民宅基地出现了不同程度的闲置。国家对宅基地这种农村集体建设用地有针对性地出台了相关规定，即“农村村民一户只能拥有一处宅基地”、“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。目前，国家的法律法规还没有完全放开宅基地的市场化流转。因此，宅基地的市场价格没有形成合法的制度安排。