全球治理的新变化：从国际体系向全球体系的过渡

按照霍尔斯蒂的解释，国际体系是指一批独立或者较独立的政治实体的集合，而这些政治实体又频繁按照大致规则相互作用。按照这一定义，国际体系要求基本政治单位的存在，且这些基本政治单位经相互接触逐渐形成规则，尽管这种接触存在相应的地理和文化外延，譬如东亚曾经存在过的朝贡国际体系、意大利城邦国家体系、近代早期殖民主义浪潮开启前的欧洲国家体系等等。

随着工业革命展开，欧洲国际体系逐步占有优势，并通过帝国主义扩张将更多非欧洲地区纳入到自身范围，欧洲国际体系地理和文化界限随之向全球扩展。非欧世界要么按欧洲面貌塑造自身，要么彻底被殖民，在这一进程中美洲、东亚等非欧力量通过现代化逐步兴起，全球国际体系终于形成。[1]尽管国际体系经历局部向全球的扩散，但全球国际体系本质上还是国际体系，基本问题仍是基本政治单位(民族国家)频繁交往而引起的约束性规范、交往规则问题，譬如战争与和平、经济和贸易以及金融货币等等。由此，基本性制度安排(foundational institution)仍属于主权，相关议题也只能通过主权国家协调以及制度安排予以实现，这实际上是一种“国际治理”。20世纪70年代尤其冷战结束以来，信息技术和资本、人口、生产要素自由化不仅驱动基本政治单位相互依赖的加深，且个体、次国家、非政府组织等行为主体普遍大规模的崛起，原先约束基本政治单位的主权制度或者说“国际治理”能否有效应对全新的政治经济格局值得期待。与此同时，一大批非传统议题，譬如气候环境变化、自然灾害、恐怖主义、金融危机迅速崛起，[2]这些议题、主体、规范越来越在同一系统内活动，全球体系浮现。

全球治理委员会认为：“全球治理是个人和机构管理他们共同事物行为的总和，包括公共和私人管理，也是各种组织、政策工具、融资机制、规范、程序和范式的总和”。星野昭吉认为目前全球治理理论可分为五类：第一，詹姆斯·罗西瑙(James N.Rosenau)理论原型；第二，奥兰·扬(Oran R.Young)为代表的新自由主义机制论；第三，以“全球治理委员会(Commission on Global Governance)”为代表的规范性治理理论；第四，以斯蒂芬·克拉斯纳(Stephen D.Krasner)为代表的现实主义；第五，全球市民社会理论，当前治理理论和实践主体正从国家中心向非国家中心转移。[3]从国家为中心向非国家中心转移表明，旧式全球治理或者国际治理正缓慢走向松动，聚焦于国际体系的西方治理越来越难以适应复杂的全球性问题和新兴大国崛起的挑战，迫切需要以国家行为体和非国家行为体互动关系为主的全球体系，实现治理的制度创新。围绕这种制度创新，全球体系的治理出现三种崭新特征：全球治理环境的系统性和复杂性、治理主体关系模式的网络化以及治理规范传播的多种可能性。

一、治理环境的系统性和复杂性

治理总是产生于问题，而不同时代总有不同问题或者类似问题有着不同的外在表现和成因，这种外在表现和成因总与社会大环境密切相关。目前社会环境的总体趋势是在信息技术和交通基础设施的作用下，社会各子系统、子成分的连通性、系统性增强。巴瑞·布赞认为，现代社会最显著特征是复杂性的增加而这种复杂性源于功能持续分化以及承载诸多分化功能的次级单位和系统(subsystem)的不断衍生，而衍生的次级单位和系统之间又横向连接(interconnectivity)。[4]詹姆斯·罗西瑙认为，通常束缚并维持国际社会生活延续性的基本模式(即国际体系)正被高度的复杂性和动态性所征服，这种复杂性和动态性主要指世界舞台的行为主体数量大大增多、密度大大加大、相互依赖大大提高以及不稳定大大加强，世界正式进入混沌时期。[5]

首先，蝴蝶效应和对初始条件的敏感性彰显。通常认为国家间持续交往和互动能增进理解、扩大互惠、取得正向收益，却很少意识到这种接触、交往和互惠也有成本，当成本超过一定限度，这种接触、交往便会产生出大量新问题，而这些新问题反过来又会通过接触、交往和互动扩散到整个体系。这方面最经典、最形象的描述是“蝴蝶效应”，意指位置遥远、不起眼的、只具有地方影响的事情很可能在间隔较远的地方掀起一连串巨大反应，对体系造成难以承受的影响。[6]系统性增强、复杂性增加必然使得系统内部事物发展对初始条件的依赖性和敏感性大大增强，即某一点微小的甚至偶然变化都可能对结果产生难以想象的巨大变化，线性可预测的思维彻底被颠覆。

其次，议题增多，除了战争与和平、发展与减贫等传统议题，还有七方面议题：(1)资源领域：水、粮食和能源；(2)环境领域：气候变化、森林砍伐、生物多样性；(3)灾害领域：譬如飓风、地震、海啸、泥石流；(4)高科技负面治理，譬如转基因、核技术应用、因特网治理；(5)人口流域：跨国移民，跨国犯罪、艾滋病和SARS；(6)非传统安全领域：恐怖主义、海盗、国际有组织犯罪等等；(7)全球公域：太空、海洋、极地等等。这七方面议题有以下共同特性：(1)都与人类生活息息相关，涉及地球安全和人类安全，依靠主权协商、搭建制度办法即国际治理基本失效；(2)欧美等传统大国内向化(inward)供给国际公共品意愿大幅下降，新兴大国相对崛起但能力有限，而联合国等国际组织在治理手段、能力与目标上又严重不匹配，公共物品供需矛盾异常尖锐；(3)为推进议题的解决，发达国家与不发达国家、西方国家与非西方国家、大国—小国、非国家行为主体和国家纵横交错、矛盾交织，构建出多中心的网络世界，而这个多中心的网络世界又进一步与传统地缘政治、地缘经济融合，出现混沌局面。

再次，议题关联性、纽带性日益增强，交叉、衍生的情况日益普遍，某个问题的解决常需要其他问题的配合和支持。譬如雷曼兄弟垮台引发的金融危机迅速扩散到经济危机，经济危机又迅速扩到社会领域引发“占领华尔街”和诸多城市的罢工行动，而这些行动又对某些国家的政治经济产生影响。又譬如当前水、粮食、能源、气候变化的内在联系，这种内在联系使得过分强调解决某个问题，譬如粮食安全很可能导致水资源短缺加剧，最终将包括粮食安全在内的所有问题都趋于恶化。议题关联性、连通性会使问题一旦产生而要采取行动，就必须对这种关联性、连通性有深入了解。遗憾的是人类这方面知识还极其有限，由此脆弱性成为人类生活的一种结构性特征。最后，基于议题的复杂性和脆弱性，国家、次国家和非国家构建了各类正式、非正式机制[7]，而这些机制的交互感应成为常态。

机制交互感应是功能和运行彼此交叉的概括和总结，有水平和垂直两个维度。水平互动其实是指议题交叉，譬如全球环境和贸易治理，垂直互动指不同层级和范围的机制间互动，譬如美国正在发起的跨太平洋伙伴关系协议(TPP)、跨大西洋贸易和投资伙伴协定(TTIP)和WTO之间的关系。比尔曼提认为机制间交互感应说明了治理架构(governance architecture)的重要性，治理架构有一体化和碎片化(fragmentation)之分。罗伯特·基欧汉提出类似观点，他认为既定议题的管制框架可分为一体化和高度分散化两端，而这两端之间便是机制复合体(regime complex)，不同问题领域机制复合体或者偏向这一端或者偏向那一端。[8]