市场经济与政府治道变革 （3）

三、腐败与治道变革

一般来说，腐败是个人滥用公共权力牟取私利的行为。这种行为，可以是个人的行为，也可以是集体行动。个人的行为，表现为个别人滥用权力的活动，集体行动，则表现为集体滥用权力的行动。比如人事腐败、秘书政治，比如财政腐败、跑部钱进、私发津贴、拿很高的食堂补贴。

与此相对，廉洁则是个人不滥用公共权力牟取私利的状态。它可以是个人的行为，也可以说是集体行动。个人行为表现为生活简单，不超标用车等。集体行动，是制度性的，比如出差严格四菜一汤，加班没有津贴，公务员住经济适用房，低工资，低福利，禁止家属经商等等。

腐败和廉洁，具有类似的逻辑，在中国它已经不是简单的个人行为，已经变成了一种集体行动的两个方面。其背后的逻辑是什么呢?

首先，它与反腐败策略的非制度化倾向有关系。我们看到反腐败涉及到理念、制度、政策和议题。一般来说，理念需要很长的时间才能变成信念，议题往往是临时的;

政策可以是对策，用于解决问题，也可以是理念、制度和一般性问题的结合体，用于处理长期的问题。中国历史时间长，理念比较多，制度就不够坚强。政策也往往与当前的议题有关，而理念更多的是务虚，与务实的对策性政策缺乏制度的连接。美国目前也出现了类似的迹象，理念抽象化，制度服从于反恐的对策，于是崇尚理念和制度的斯诺登只好跑到国外去了。

我国的反腐败斗争也一样，在中国历史上，反腐败的廉政理念是很强的，但制度似乎比较弱，而针对办案的对策却层出不穷，在明代甚至发明了抽筋剥皮的方法。反腐败的战略，往往更多地偏向应对性的对策，通过制度来规范权力、把权力放在笼子里、以权力制约权力的方法却不被重视，即使局部得到重视，也容易被忽略。于是，就出现了反腐败斗争周期性松紧的特点。一段时间，严厉反腐败，老虎苍蝇一把抓，即使小问题也很重视，对很小数额的贪腐也严刑峻法;

一段时间，很多大问题都放过去了。

30多年的反腐败斗争也是如此，过去讲究抓大案要案，现在讲究苍蝇和老虎一起抓。过去周期性地反行业不正之风，反权力不规范运作，现在进入了苍蝇和老虎一把抓的时代，抽个好烟、戴个好表、吃个好饭，都严格禁止。八项规定，严格控制公款吃喝，一旦发现，高压处理，让很多高档餐馆都没了生意。这次严格反腐败和过去都一样，最高层定标准，以身作则，严格执行。这次反腐败是不是过段时间就会收缩，关键在于相关的权力结构是不是发生了变化。如果没有变化，有可能反弹，风头一过，大家吃喝依旧。

反腐败的非制度化，倾向于在理念上严厉惩治腐败，制定了很多不一定切合实际的制度，在对策上实行选择性的严厉惩治和抓大放小的策略。然而，问题在于其背后是一个单中心的等级制的权力结构。这个单中心的权力结构，就是前面提到的计划经济的政府结构，同时也是计划经济的社会分层结构。这一权力结构现在有一些变化，推动权力结构变化的一个新因素是微博和微信的监督。也就是说，过去禁止吃喝，主要是上级监督，一旦上级监督失效，下级接待依旧如故。现在，微信和微博让官员处于全方位、全时段的监督之下，其结果是权力结构发生了变化，即在上下级关系之外形成了一个平等的监督结构，这个监督结构无处不在，这使上下级关系不得不开始制度化。

不过，微博反腐败虽然一定程度上改变了这个权力结构，但要让这个上下级等级关系体系制度化、扁平化并不容易。我们的体制一方面是高度务虚性集权，一方面是高度务实性散权，而且不同部门表现又不一样。区域性政府务虚的多，是务虚性集权，务实性散权，权力分散在下级实权部门，也就是直接办事的部门和政府。市县务实的比较多，获得务实性散权的绝大部分实际权力，表现为务实性集权。政府有很多级别，结果导致务虚性集权(务实性散权) 和务实性集权的不对称和冲突。比如中央是务虚的，省是务虚的，市县是务实的;

四个直辖市是务实的，而其书记又是务虚的政治局委员。务实和务虚权力高度集权的结果是，务虚权力很难制约务实权力，而务虚权力要制约高级别的权力，就需要动用非常的手段。四大直辖市书记先后有三个出现了腐败问题，体制上的权力配置不对称容易导致腐败问题，是其制度上的原因。

相对于这些机构来说，反腐败的纪委系统也同样存在务虚和务实不对称的问题。中央纪委在制定规则方面是务虚的，是务虚性集权。但纪委本身可以直接办案，每一级纪委都是如此。因此纪委是每一级务虚性集权，同时又是务实性集权的，其中又有一部分是务实性散权的，这部分权力被分散在各级纪委机关和派出机构。这导致高层务虚的规则制定往往出现虚实共存。虚的是监督的一般性标准，适合全国通行，同时又能够照顾到地方的具体情况。实的是办案的具体的标准，适合全国所有的案子，但不考虑地方的差异，也不考虑具体的可能的需要。其结果是，务虚的标准容易被忽略，因为大家看到的是务实的具体标准。务实的具体标准，由于受到各个方面的具体因素的考虑，也被当作不可执行的标准。于是，中央规定了很多具体的规则，比如四菜一汤，比如说只能住三星级宾馆，还有按级别配车，但是这些规则往往被“合理”突破，形同虚设。这些标准，虽然一般意义上形同虚设，但办案子的时候，又可能是严格执行的。这就涉及到一个概率的问题，就和买彩票一样，中奖被抓的是个案，普遍放松规则是常态，这样做也有其合理性，因为不放松也不可能有严格执行的资源。这时候，抓住的都是大老虎，小苍蝇一般都放了。

但是微博和微信使得小苍蝇和大老虎一样都浮出了水面。尤其是戴表的表哥，抽烟的烟哥，还有喝酒的酒哥。这些人一般来说都是苍蝇级别的腐败分子，纪委响应微博监督，调查这些表哥烟哥，发现是小老虎，于是就当作小老虎抓了。但是对于普遍存在的众多的酒哥和烟哥，则只能通过制定具体的标准来规制，并没有都抓起来。与过去不同的是，微博和微信总是逼着纪委作出反应。当然，在房哥问题上，现在的体制也作出了较快的反应，禁止住房信息披露，切断微博的住房信息监督源。纪委无法制定务虚的标准，无法明确一个官员到底拥有多少套住房才是有问题的官员，于是只能让大家申报，然后抽查。这相当于摇号反腐败，又是原来的体制，这就无法从制度上解决住房腐败的问题。

目前我们所面临的反腐败的困境，应该说与权力的结构是有关的。务虚和务实的权力结构不对称，导致反腐败的战略无法结构化，只好在空洞的务虚规则和不可普遍执行的务实规则之间寻找策略和运动的平衡。普遍性对策是运动式严打，特殊性对策是摇号式抽查。运动式严打和摇号式抽查处罚，导致官员很容易采取策略行为来躲避反腐败的组合拳。运动来了，官员集体躲避。摇号抽查来了，官员总是事不关己高高挂起，真正到了自己身上也只好认了，被枪毙了，那是生命线太短，坐牢了，那是运气太差，祖坟没有搞好。显然，这不是有效的真正解决腐败问题的好方法。

要解决腐败问题，显然需反思这个体制的弊端。这个体制的弊端就是，太依靠高级别的权力来反腐败。我们不妨运用现在的司法程序来反腐败，一旦发现官员腐败，就直接上法律程序。如果仅仅是纪律问题，比如婚外恋的问题，不必动用国家权力，动用一般公共舆论，动用一般机构内的人事处理就可以解决问题。如果仅仅是吃喝等不需要进入刑事处理的腐败，也可以用扁平化的舆论监督和相关的财务纪律来处置，比如非标准接待不给予报销，要个人自己出，而且给予相当的罚款。只有真正进入犯罪的腐败，才进入司法程序，而司法要严格遵守司法程序独立的原则，对官员实行无罪推定，严格按照法律程序来办理。加强现有的结构化的反腐体制，用法律的铁笼来惩治腐败犯罪的官员，用舆论监督和内部纪律处置来监督一般违纪的官员，可以避免浪费很多精力来处理苍蝇，同时又不得不用“摇号”的方法来打击老虎的问题。