市场经济与政府治道变革 （4）

四、多中心治理之道

市场经济不仅呼唤有效的政府、有限的政府，更需要多中心的政府、去等级的政府。多中心政府的特点，首先是政府的分层按照公共服务的性质和范围来确定。全国政府全国化，处理的是全国性的公共事务，同时给区域性的地方政府和实体性的本地政府提供适当的专业、财政和政治的支持。地方政府是区域性的，处理的是本区域的公共事务，比如本地的基础设施和交通、环保等，同时给全国性政府和本地政府部门提供适当的支持。实体性的本地政府是直接面向老百姓的政府。任何直接提供公共服务的政府都是实体性的政府。城市政府、县政府，都是公共权力面向老百姓的政府，它们都是平等的，不存在城市政府三六九等，也不存在所谓的司局级县、正处级县。

政府的分层不是上下级分层。每一级政府都有自己的议会，议会的代表都是在本辖区范围内选举出来的，一个选区选举一个代表，一个代表只代表本选区的选民，代表没有行政级别，只有选上后的代表身份。每个选民是平等的，所以选出来的代表也是平等的。议会开会遵守民主议事规则。每一级政府都有自己的行政机构，行政机构相互之间不是隶属关系，而是本地议会的执行机构，只向本地议会负责。所以不存在所谓的条块关系的问题，地方政府部门只向本地政府负责，不存在天下水利是一家，天下教育是一家。

政府的财政是分层的。社区的物业费交给业主大会，由业主大会民主决定怎么花，业委会负责执行。城市的税收交给城市议会，省和县也是如此。国家征收国税，全国议会决定征什么税，怎么征税，国家税务局来负责征收。全国议会决定做什么事情，解决什么问题，然后怎么用税收来支持。多中心的治理结构，没有任何国企的位子，也没有任何事业单位的位子。国企和民企一样，没有任何级别，也没有任何政治地位。事业单位也和民办事业单位一样，没有任何级别，没有任何政治地位。上市公司就是公共企业(public company)，按照上市公司的规则运行。事业单位没有什么省部级，也没有什么正处级，更没有什么985、211。重点大学、重点中学，不是行政定出来，而是自然发展和学生家长选择出来的，也是毕业生的努力成就的。所有的公共服务如教育、医疗等机构，都是实体性政府举办的，也就是城市政府和县政府举办的。因为任何公共服务最后都体现为当地房地产的价格，任何国家级的公共服务都成为某个区域的特权，是不公平的。多中心的治理结构，也没有任何国家级社会团体和基金会的位子。它们和任何民办的社团和基金会的地位一样，法律上平等。它们获得公共财政的资助，必须通过各级议会的讨论决定。

可以说，只有在多中心政府治理之道的条件下，市场经济才会真正得到充分的发展。通过体制外的改革开放，可以在一定程度上发展市场经济，但是要让市场经济没有结构性的扭曲，要让政府没有结构性的腐败，就要让每一级政府都各司其职，多中心运作，这才是真正的善治。而要做到这一点，就必须进行体制内的改革开放，而其重要手段则是实行财政民主。

财政民主，就是让各级议会来讨论财政和预算，然后由各级议会来推进各自政府的公共服务。通过财政民主，可以解决各级政府之间的从属关系问题，因为一旦实行财政民主，省县政府和市政府就实现了财政的独立，其所属部门也自然而然地进入了本地政府的领导。一旦财政独立，并且民主运作，所有上述问题，都可以逐一得到开拓性的解决，不仅权力会多中心化，结构性腐败将会得到解决。政府的职能受制于当地的财政能力，市场经济发展得越好，政府财政就越充裕，政府也将会是亲市场经济的有限政府。财政来自公民的纳税，是公共服务的价格。任何一级政府都通过公共服务获得公民的实质性支持，这种用钱包支持，当然大于任何口头的支持。

总之，市场经济是经济繁荣之道，但它需要有效的政府，需要有限的政府，需要廉洁的政府，尤其需要多中心的政府。它们都不是等级的政府。提高政府效率，限制政府权力，建设廉洁政府，需要取得结构性的进步，这就要从结构上去等级化，实现多中心的治理之道。