部门·个人·家族：解析公权力异化脉络

十八大以来，以习近平为总书记的党中央，狠抓作风、从严治吏，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。从中央政治局带头践行“八项规定”，到反“四风”开展群众路线教育实践活动；从“老虎”、“苍蝇”一起打，到“把权力关进制度的笼子”……反腐败取得显著成效，党在群众中的威信不断上升。

尽管改作风、反腐败效果显著，但一些部门的腐败现象、一些地方的作风问题、一些党员干部违法违纪行为依然易发多发。纵览那些被揪出的“老虎”、“苍蝇”的贪腐劣迹，一条清晰的公权力异化脉络显现：公权力部门化——部门权力个人化——个人权力再进一步家族化。

即一些政府部门从本部门的局部利益出发，利用掌握的权力谋取部门利益，巧立名目、争权夺利，公权力异化为部门权力，这正是权力异化链条的起点；一些领导干部利用部门权力“设租”、“寻租”，部门权力进一步个人化，主要体现在一把手身上，权力集中、缺乏监督，大有“一夫当关，万夫莫开”之势，成为市场主体、人民群众办事时的拦路虎；与权力个人化紧密相连的是权力家族化，不少贪腐官员的配偶、子女、亲属背靠官员权力这棵大树，或收受贿赂、或经商拿项目，充当权力与金钱的掮客，这种“一人得道，鸡犬升天”的家族化利益集团使得腐败行为越来越隐蔽，并极大地干扰了市场经济的正常秩序。

为进一步勾勒三个向度的公权力异化脉络，摸清当前公权力异化的现实状况，近日，人民论坛问卷调查中心围绕“公众如何看待‘权力异化’现象”进行了专题调查，调查结果发人深思，如68.8%受访者认为权力异化程度严重，半数以上受访者认为权力家族化危害程度更严重；公众认为房地产、组织人事方面权力异化更为突出，六成以上的受访者认为基层搞“裙带关系”现象普遍；超半数公众认为县一级权力异化更为严重，“官商勾结，权钱交易”位列最应整治现象首位……

公权力在三个向度的异化，考验执政党的治理能力。本期特别策划邀请了多位该领域知名专家对权力“三化”现象进行深入剖析，并对全面深化改革时期如何破解权力异化现象提出了诸多有价值的意见建议：

北京大学马克思主义学院教授孙代尧指出，“绝对权力”的“天敌”是权力制衡，实现制衡的路径有三：一是切实发展民主政治，实现人民主权，“以权利制约权力”；二是建立权力分立制度，“以权力制约权力”；三是厉行法治，“以法治制约权力”。人民主权、限权和法治的三位一体，方能有效规制权力。

清华大学人文学院历史系教授方朝晖认为，淡化政治性、回归人性，最大限度地实行官员培养、选拔、监督的公开化和透明化，也许是未来中国政治改革的重要方向，也是避免权力异化的最重要举措。

美国布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心主任李成认为，中国历史上，权力限制的机制一直都是存在的。中国在过去的二、三十年经济突飞猛进，发展迅速历史罕见，但很遗憾的是法治建设并未跟上 。

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正所谓“树能成其大，乃以其根之深”。习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上强调，“以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底”，宣示了我们党在反腐败问题上的坚强意志和坚定决心。

当前，摆在全党面前的一项重要任务，就是要认真贯彻落实习总书记对于党风廉政建设和反腐败斗争的重要部署，越是在反腐败斗争的“爬坡期”，越要一鼓作气、迎难而上，这必将开创党风廉政建设和反腐败斗争新局面，凝聚起全面深化改革的强大正能量。

权力部门化：部门间以邻为壑争权夺利

公权力，是来源于公的权力，也是为公所用的权力和服务于公的权力，这是公权力的本质属性。公权力姓公，而不姓私，这是天经地义的。这个最起码的道理虽然人人都明白，但实践中仍然时有发生公权力异化的现象。比如，公权力的部门化。

多年的体制和制度演进，形成了一个现象，就是绕过政府把权力直接赋予给部门。政府既不是赋予权力者，也不是权力行使者，还不是权力配置改变者。形成强部门弱政府的格局。没有具体权力的政府，怎么发挥其领导者和监督者的作用呢？这是权力部门化的表现形式之一。

权力部门化的表现之二，是部门之间以邻为壑，争权夺利。一个部门的权力，似乎成为这个部门的“身家性命”，绝对不让别的部门染指。尽管我们花了很多的力气通过机构改革来整合部门权力关系，但实事求是地说，效果不佳，而且成本很高。

权力部门化的表现之三，是部门上下关系、系统关系被不断强化，形成利益共同体。所谓“天下某某部门是一家”之类的说法不绝于耳。部门、系统内部不仅在制度上，而且在结构上、人财物安排上自成一体。

权力部门化的表现之四，是立法部门化。在一些地方和部门的立法中，有一种形象的说法，立法就好像下围棋。下围棋要有“气眼”，没有“气眼”，所占领的地盘最终也会失去，下棋者会输。据说，立法中也经常有“法眼”，这就是对自己有利的条款。

在立法过程中，起草制定者会刻意制造或保留好这些个“法眼”，这样的立法制定者认为才有必要，制定者才会有积极性。如果没有这些个“法眼”，制定者们会失去立法的兴趣和积极性。这个现象实际上就是立法权力异化的表现，立法为公被异化成为立法为私，立法为部门，为了部门的权力和利益，为了部门的便利，为了部门的权责不一致等。

如果部门是执行立法的人，由他制定立法规则，他当然会考虑自己将来执行怎么方便，怎么有效，怎么趋利避害，等等。在过去法治不那么重要的时候，部门利益集中反映的渠道当然不是法律。现在，法治的地位和作用越来越重要了，部门利益也不断地通过所谓立法的渠道输入进去，固化下来。

立法部门化、部门利益合法化的现象，其实质是公权力的异化

法律，乃国家公器，当为公所用。如果为部门利益立法，法律就失去了国家公器的功能，其正当性、合理性、公平正义性就不复存在了。理论上、制度上的上述道理和规则，是不言而喻的。然而在形式多样的立法实践中，确实存在着立法为私、立法牟利的现象。

近年来，一些行政部门在立法时有利则争，无利则推，他利则拖，分利则拒，甚至借“法”扩权，以“法”争利，设置不恰当的行政许可、行政处罚，增加不必要的办事环节，上演的政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的闹剧扭曲了立法初衷，使群众利益难以得到保障而饱受社会诟病。

例如，互为前置的行政审批。一个部门的规章规定，自己的一项行政审批前提条件，是其他部门的前置性审批，如果没有其他部门的审批意见，或者其他部门的审批意见不同意，则不能获得本部门的行政审批。这样的部门立法规定，显然是既要达到通过行政审批控制权力的目的，又想让别的部门替本部门承担责任，是典型的“趋利避害”，权责脱节。

又例如，有部门规范性文件规定，自己是某项行政事务的主管机关，但自己并不直接面对当事人办理相关事务，当事人的相关事务均由其他部门和层级的行政机关办理。这样的规定把自己放置在了“院墙内行使权力”、“垂帘听政”而不直接面对当事人从而避免“麻烦”的境地。如此种种，不胜枚举。

立法部门化、部门利益合法化的现象，其实质是公权力的异化。这种异化主要表现在两个关系中：一是在公权力彼此关系之间的异化，即部门与部门之间权力关系异化。其特点就是让别的部门“顶雷”，让本部门获权。二是在公权力与私权利关系之间异化，即行政机关与公民、法人、其他组织之间关系的权力异化。其特点就是为本部门攫取权力和利益，经常表现为自己权力的绝对化和当事人权利的模糊化。如规定当事人必须在多长期限内递交申请书，过期无效。但却不限定自己部门审批的期限，等等。

立法权力异化的本质，是立法权力不再立法为公，而是立法为私、立法为利

立法权力异化的本质，是立法权力不再立法为公，而是立法为私、立法为利。立法部门化、部门利益合法化在一定程度上使法成为了谋取私利的工具，损害了立法这个公权力的本质属性、公信力和执行力，其后果是严重的。

其一，损害国家法治的统一。把“好处”都归了自己，把“难处”都推给别人，这样的部门立法规定，首先损害的是国家法治统一。如果部门立法这些上位法都各行其是、“趋利避害”，部门立法与其他部门立法的内容、部门立法与上位法律的内容就会发生冲突、相左，法律体系的统一就无法实现。如果法律体系不统一，怎么可能有国家法治的统一？所以，立法的权力异化现象首先损害的是国家法治的统一，是部门利益高于国家利益的异化。

其二，损害法律的公信力和权威。把“好处”都归了自己，把“难处”都推给别人，这样的部门立法规定损害了法律本身的公信力和权威，属于自贱其性。如果法律失去了公平正义和公信力，仅靠权力则只会产生“压力”，只靠“压力”是不能得到尊重和信赖的。习近平同志在首都各界纪念现行宪法颁行三十周年的集会上讲话指出，宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。损害法律公信力的立法就没有权威，更谈不上信赖和信仰。这是法治的悲哀，是对法治的践踏。

其三，损害法律的执行力。不公正的法律、损人利己的制度规定，从一开始就注定了缺乏执行力。从与其他部门关系看，很多法律的执行都离不开其他部门的配合和协调。如果部门立法损人利己，其他部门在执行配合上必然也是各怀心事，各行其是，使法律的执行大打折扣。从与当事人的关系看，这种部门立法因失去公平正义和公信力，难以获得信赖和信仰，难以得到当事人的服从和配合，执行力必然欠缺，实际效果并不好。权力异化的部门立法，由于其自私自利，难逃“自拉自唱”的尴尬境地。