以社会创新来解决老有所养: 社区照顾的愿景和实现路径（2）

二 北京社区照顾的供求结构与照顾产品短缺的分析

(一) 北京社区照顾的供求关系分析

从北京市居家养老照顾的供求关系来看，社区照顾直接面对的服务对象约有20-30万老人 (在家庭支持、家政服务以及机构养老等服务分流后), 由此推算(按一个护理员照护8个老人的低限护理比率)，在未来数年，北京社区的老年服务中心大约需要3万专业化的养老护理员。在总体上，北京地区有照顾服务需求的老年人约有60多万，大约每5个老年人中就有一个。面对这一总量需求，家庭支持、家政服务以及机构养老的服务板块大约能覆盖1/2到2/3。

尽管上述估算作为探讨尚无全市范围的抽样数据，不过多方面调查数据的链接包括台湾养老服务方面的数据都有助于厘清现状，提供参考。这些数据包括：(1)朝阳区调查显示，60岁-70岁老年群体中有22%的老人需要上门护理，80岁以上的老人服务需求已经上升到30%左右。(2) 北京市老年人口心理健康调查(2013年)表明，约有32万老年人 (占老年群体的12.63%)心理健康指数较差，需要进行心理健康教育必要时进行心理疏导，改善其心理健康状况。(3) 台湾2009年有关“养老服务未来需求”的调查表明，对居家护理“很需要”的老年人 (注意是65岁以上) 占总数的27.19%，“还算需要”的老人占老年人总数的22.85% 。更为详尽的讨论参见《北京社区养老照顾研究》。

如果说社区照顾板块主要面对的老年照顾需求者约有20-30万人。而在京的260万老年人中有照顾服务的总量需求约有60万，那么伴随着北京老年人口每年10万的增量，照顾服务的需求量还会不断上涨。需要指出的是，面对60万的需求量，家庭支持、家政服务以及机构养老的服务板块大约能覆盖1/2到2/3，但这些板块在未来的增量有限。例如家政服务的供给，据业内人士的估计在北京的家政服务员大约有30-40万，其中约有60%从事老人和病人的照顾。不过，考虑到缺乏定期的培训以及年轻一代农民工进入家政行业的数量趋减(这在很大程度上是城乡一体化的进程使然)等因素，家政服务员的供给不仅不稳定而且数量趋减。而机构养老由于多数位于郊外，不仅亲人探访不便、费用高，而且集中照顾的单调环境缺乏邻里氛围，因而床位增长的空间有限，在未来一段时期也仅能覆盖北京老年人口的4% 。即便在发达国家，机构养老所提供的床位数量也不过覆盖老年人口的6%。

由此可见，面对老年照顾的需求者来说，只有社区照顾的服务板块能够在未来有持续增长的空间，当然，这需要在适当的投入、规模化的培训和政策跟进的条件下。那么，对于社区照顾所覆盖的20-30万需求者来说，需要多少养老护理员呢？按一个护理员照护8个老人的低限护理比率，在未来一段时期北京社区的老年服务中心大约需要3万专业化的养老护理员（实际上不少社区养老服务中心的托老所也会入住失能失智老人，其护理比率应为1；3)。平均一个社区养老服务中心约需3到5名(按照2012年6040个社区服务站计算)养老护理员。

根据市民政系统的资料，2001年以来北京市通过职业鉴定的初级养老护理员共有7978名、中级养老护理员有2373名。目前，在北京养老机构中的在职养老护理员有4870人。考虑到养老护理员的待遇偏低和岗位流失率较高等因素，目前能够在社区日间照料所和托老所从事服务的养老护理员并不多，专业人才的缺口还是相当大的。

（二）社区照顾供给不足的外在表现

1. 功能单一、配套政策不到位，难以满足老年人就近获取照顾的多元需求

目前社区照顾服务供给不足的一个典型表现是：日间照料中心的门庭冷落而托老所却一床难求。按照养老服务规划的要求，许多城市包括北京已经建立了不少日间照料中心。不过，由于专业服务短缺、硬件设施不齐全、收费标准参差不齐以及老年消费偏好等因素的影响，到日照中心寻求照护的老年人寥寥无几。与此形成鲜明对照的是，一些具有留宿和全托功能的社区托老所的床位则十分抢手。然而，这些很受老年人欢迎的就近入托服务，却由于政策支持不足发展相当艰难。

2. 社区居委会应成为吸纳各类专业养老资源的平台，却力不从心

在社区提供日托乃至全托等多功能服务，单纯靠政府投入和居委会的努力显然是不够的。例如，提供多种照顾产品涉及到从护理、精神慰藉到长期护理保险等一系列环节，涉及到服务人员的专业培训，包括从院校的专业教育到社区培训以及职业资格认证等环节。此外，在养老服务的管理层面，有关养老服务组织和企业在社区的准入与退出机制也亟需确立。这些都需要在社区一级进行协调和整合，社区目前还未能发挥其作为资源整合平台的功能。

3. 资金缺乏，照顾需求与养生健康以及养老消费市场尚未形成良性互动

近年来，有关社区老年服务所蕴藏的市场潜力和就业潜力开始受到关注，不少学者开始关注养老消费蕴藏的巨大市场能量。但是，围绕着照顾服务如何与养生健康的协调，如何同老龄产业形成互动，还缺乏制度创新。一个鲜明的例子即：一方面照顾服务业由于待遇偏低一直在抱怨专业人员短缺和发展艰难；另一方面，养老消费市场却被一些推销种种养老保健品的组织所占据。

由于上述种种因素的影响，“社区能养老吗？”仍成为人们普遍的疑虑。而这些担心恰恰反映了从政府到公众对社区照顾的认识不足、政策支持力度不够。

（三）深层原因：认识有待深化、养老政策需要协调

之所以强调在社区照顾上的认识不足，是因为观念的变革是社会创新的前提，只有认识不断深化，制度上的创新和政策上的变革才有可能持续进展。当然，要使新的理念“厚实”起来，就不能停留在纲领性的论说阶段，还需要讨论实现路径并延伸到到政策制定的各个环节，包括社区的积极参与以及跨部门的互相合作等等。

而深化认识的首要环节就在于看到社区照顾的愿景，并由此了解社区照顾的前台要素及其相互关联。缺乏有关愿景的眼界，就无法对照顾服务的供求结构有较为全面的了解，并对支撑其后的多种政策环节展开讨论。其次是要看到实现路径的路线图，这既包括社区一级的管理和协调机制，例如专业化配置和养老资源整合等等，也包括社区外部的协调机制，例如形成多方参与的格局并落地到集研究、规划、培训为一体的互动平台。

此外，还要认识到发达的养老服务业也是发达都市的标志：搞好社区养老是一项能够拉动内需的国民健康工程，应当采取多种措施促进养老服务组织的发育并搞好质量控制。很明显，能否将社区内外的诸多要素很好地协调起来，使得养老服务业成为令人羡慕的行业，也是治理能力现代化和发达都市的重要表达。对此，更多的讨论参见《北京社区养老照顾研究》。