“不干涉内政”原则与冷战后中国在安理会的投票实践

自20世纪90年代初至今，联合国外交在中国对外政策的整体框架中一直占据着重要的位置，并且随着时代发展，重要性与日俱增。中共十四大工作报告中指出，中国“作为联合国成员国和安理会常任理事国，重视联合国的作用，积极参与联合国事务”；[1]中共十八大工作报告中指出，中国“将积极参与多边事务，支持联合国、二十国集团、上海合作组织、金砖国家等发挥积极作用”；[2]2013年3月21日习近平主席应约与联合国秘书长潘基文通电话时表示，“中国始终是联合国的坚定支持者和重要合作伙伴……随着中国不断发展，我们将履行自己应尽的国际义务，深化同联合国的合作，共同维护国际公平正义、促进国际合作，努力为人类和平与发展事业做出更大贡献。”[3]

但联合国本身并非一成不变，冷战结束至今，联合国本身对“不干涉内政”规范的认知和实践发生了一系列演变。面对联合国逐渐变化的“不干涉内政”规范，中国并非像一些学者所言的那样一直固守着传统的认知和行为模式。本文尝试以中国在安理会的投票数据为基础，结合对具体案例的分析，说明中国在联合国观念变化的影响下，对“不干涉内政”原则的认知和实践的变化。

一、联合国对“不干涉内政”认知的变化与实践的演进：从“建立和平”到“保护的责任”

从《联合国宪章》（简称《宪章》）开篇文句看，联合国原则上不得干涉一国“内政”。所谓内政，是指本质上属于一国国内的事项，即属于国家主权范围内的事务。具体是指国家在宪法中规定的事项，以及与国家行使主权相联系的对内和对外活动。[4]“不干涉内政”原则，是从国家主权原则引申出来的原则。[5]

现有国际法中“不干涉内政”原则的主要来源，是《宪章》第二条规定的“七原则”中的第一、四、七款。[6]第七款中所谓的“第七章内执行办法”，则是安理会可以授权实施干预一国内政的国际行动的法理依据；具体干预方式包括第七章第四十一条规定的非武力制裁行动和第四十二条规定的武力干预行动。

安理会援引第七章采取的行动，都是无需获得对象国允许的行动。其中既有由于两国或多国间的事务（包括冲突、以及违反安理会要求的“合作”行为）而针对这些国家采取的行动；也有由于一国国内的问题、针对这个国家采取的行动。安理会采取强制行动维持和平的职能，是罗斯福等联合国制度设计者的最重要初衷：委任一个具有普遍代表性的国际组织垄断合法使用武力的权力，以保障世界和平。这个国际组织的权力基础，是具备广泛共识、且拥有压倒性实力的几个大国（即安理会常任理事国）。但冷战的发生严重影响了联合国的这一职能，美苏对峙基本瘫痪了安理会实施强制行动的能力。1946-1989年间，安理会平均每年召开67.5次会议，但仅共通过8项援引《宪章》第七章实施强制行动的决议。[7]

冷战结束后，世界各地的冲突大大增加。1945-1991年，全世界发生的冲突一共不到400次，[8]算下来平均一年不到8.5次。而在没有了超级大国对峙之后，仅1992年一年全世界就发生了26场冲突，1993年发生27场。[9]这些冲突大部分都是主权国家的国内冲突。鉴于此，1992年6月17日,联合国秘书长加利提交了《和平纲领：预防外交、建立和平和维持和平》的特别报告，系统地提出了的 “建立和平”（Peace Making）理念（以提前介入、强制行动为主要特色），呼吁赋予安理会更多权力来运用强制手段应对国际和国内冲突。[10]这一理念的提出为安理会干预一国内政提供了新的理论依据，也促进了安理会的相关实践。根据加利1995年1月3日关于联合国工作的报告：在1988年初存在的5项维持和平行动中,有4项涉及国家间的战争,只有1项(占总数的20%)涉及国家内部的冲突。在此以后设立的21项行动中,只有8项涉及国家间的战争,而有13项(占62%)涉及国家内部的冲突。在1992年1月以后设立的11项行动中,除了2项行动之外,其余的9项(占82%)都涉及国家内部冲突。[11]

同一时期，西方国家在传统理论的基础上,提出了“人道主义干涉”理论。对此理论，联合国秘书长安南在2000年的《千年报告》中表示支持：“如果人道干涉真的是对主权的一种令人无法接受的侵犯，那么我们应该怎样对卢旺达,对斯雷布雷尼察作出反应呢?对影响我们共同人性的各项规则的人权的粗暴和系统的侵犯,我们又该怎样作出反应呢？”[12]包括中国在内的发展中国家对此普遍表现出抵制，担忧西方发达国家以“人道主义干涉”为工具侵犯发展中国家自身主权。发达国家与发展中国家在人道主义干涉问题上的观念冲突一直冲击着联合国的相关实践及其合法性的获得。

21世纪初，加拿大“干预与国家主权国际委员会”（ICISS）首次提出了“保护的责任”（Responsibility to Protect）概念，试图取代争议巨大的“人道主义干涉”理论。根据加拿大ICISS《保护的责任》报告的阐述，“保护的责任”包括三部分，即“制止的责任”、“回应的责任”和“重建的责任”[13]。此时的“保护的责任”观念，与“人道主义干涉”理论差异不大，同样没得到大多数发展中国家的赞同。

2005年9月，在联合国60周年首脑峰会的讨论中，加拿大和欧盟力推的“保护的责任”被改为“保护人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任”，意为按照《宪章》，在个案处理的基础上，由安理会对未能尽到保护责任的国家采取集体行动。会议文件《世界首脑会议成果》的签署，意味着修订后的“保护的责任”理念成为国际规范的一部分，联合国对“不干涉内政”规范的认知将受到相应引导。中国签署该文件，则意味着中国开始初步认可和接受“保护的责任”概念。

2009年1月29日，联合国秘书长潘基文向联合国大会提交了《履行保护的责任》的报告，强调了国际社会落实“保护的责任”的三项支柱。[14]第一支柱是主权国家的“保护的责任”，即每一个国家都有责任运用适当和必须手段保护其人民免遭种族屠杀、战争罪、族裔清洗和反人类罪行的危害。第二支柱是国际援助与能力建设，即国际社会有义务帮助主权国家免遭上述几种罪行的危害，增强其人权保护的能力。第三支柱是及时、果断的反应，即当一国政府不愿或无力保护其人民免遭四种罪行危害的时候，国际社会应该在联合国框架内及时、果断地采取集体行动，包括获得安理会的授权采取必要的强制性行动。相较之前更加理念化的文件来说，这一报告更加细化、具体化，使得“保护的责任”进入安理会的行动框架，影响联合国干预行动的实践。