“不干涉内政”原则与冷战后中国在安理会的投票实践（4）

四、案例分析

（一）坚持“不干涉内政”的传统原则：卢旺达的案例

所谓“不干涉内政”的传统原则，是指20世纪90年代中国所持的、认为国际行动应当获得当事国政府或冲突双方认可和接受的“不干涉内政”原则。1995年发生的卢旺达大屠杀，是冷战结束之后影响联合国强制行动发展、以及“不干涉内政”规范发展的具有指标性意义的事件。联合国秘书长安南在2004年3月举行的“卢旺达大屠杀10周年纪念会”上说，卢旺达大屠杀事件引起了国际社会对保护受种族清洗威胁的人民问题上的深刻思考。[25]当时联合国未能及时有效地阻止这场屠杀，引发了一系列反思。该事件对联合国关于“不干涉内政”规范的认知演变影响很大。

安理会针对卢旺达境内的悲剧事件，采取了三阶段的行动，通过了一系列强制性决议。

从1994年4月7日到4月20日，是安理会行动的第一阶段，其主要目标是对卢旺达事态做出初步反应，表明安理会对卢旺达事态发展的态度和立场。鉴于此阶段并不涉及任何实质性的行动，中国没有在安理会投票中采取抵制或者阻挠的行动，使得安理会比较顺利对卢旺达局势发表了一系列仅具有象征意义的“警示”。[26]

从1994年4月21日到5月底，是安理会行动的第二阶段。4月21日，安理会通过第912号决议，内容为减少联卢援助团内的部队人数。[27]中国对此投了赞成票。5月16日，安理会通过第918号决议，援引《宪章》第七章，决定“增加联卢援助团部队人数至5500人”和“对卢旺达实施武器禁运”[28]。中国政府也投票赞成。[29]

从1994年6月到12月，是安理会行动的第三阶段。6月22日，安理会通过第929号决议，内容主要是“授权会员国发起临时行动，保护平民和难民，实现人道主义目标”。[30]中国对此决议草案投了弃权票，陈健大使发言指出，中国一贯主张，“取得冲突各方的合作，是联合国维和行动不可缺少的条件。现在看来，本决议草案将授权采取的行动尚难保证获得冲突各方的合作”。[31]11月8日，安理会通过第955号决议，主要内容是谋求“设立‘卢旺达问题国际法庭’”。[32]中国对此决议草案也投出弃权票，李肇星大使发言指出，由于现在卢旺达政府不能对设立国际法庭给予支持和合作，中国因此反对援引第七章设立国际法庭。[33]

从投票行为来看，中国前两个阶段投赞成票，到了第三阶段，则投弃权票。这种行为模式展现出的是中国对“不干涉内政”传统原则温和但态度鲜明的坚持。基于这种坚持，中国在实践中表现出某种强烈的敏感，即不认同任何意义上的对主权的侵犯。在卢旺达三轮投票中，这种敏感性表现为对“同意”的强烈关照：前两轮的赞成票显示中国并不否认联合国对卢旺达局势作出反应，只要获得卢旺达当局的认可，这种“干涉”就是可以接受的；第三轮的表决时，卢旺达政府没有同意，中国就立刻投出弃权票表明中国对此的不认可。在发言中，中国更是明确表示，联合国的干涉行动必须得到各方的合作。中国认为，只有争取到冲突方的合作，才能让联合国更加有效地对此类具有复杂背景的冲突实施管理。

（二）实践“不干涉内政”原则的灵活性：刚果（金）的案例

积极支持安理会对刚果（金）的强制行动，展现了21世纪之后，中国在实践“不干涉内政”原则时表现出的灵活性一面，在这次强制行动中，中国展现出了积极支持的态度。

刚果（金）问题成为安理会强制行动针对的对象，源于1997-1998年发生的大规模武装冲突。冲突中对立的双方分别是，得到乌干达和卢旺达支持的反政府武装“解放刚果运动”和“刚果民主联盟”，以及得到安哥拉、津巴布韦以及纳米比亚等支持的卡比拉政府军。安哥拉、津巴布韦和纳米比亚等国甚至直接出兵介入冲突。

安理会围绕刚果（金）的强制行动同样分为三个阶段：

第一阶段从1999年到2002年，是准备介入阶段。在2000年2月24日，安理会表决通过第1291号决议，内容为扩大和延长联刚特派团。中国对此投赞成票。

第二阶段从2003年到2005年，是实质介入阶段。中国在此阶段的表现出了对安理会强制行动更加显著而鲜明的积极支持，具体包括两个方面：

一方面，中国对安理会的相关决议，即第1484号、第1493号以及第1533号决议，不仅都投出了赞成票，而且发言表达鲜明的支持乃至是赞赏的态度。张义山大使在1484号决议审议时表示：“（1）中方赞赏联刚特派团和有关人道主义机构所做的艰苦努力，赞同安理会采取紧急措施，以稳定当地局势。（2）支持秘书长关于向伊图里地区派遣多国部队的建议。”[34]7月28日，安理会通过1493号强制性决议，对“刚果民主共和国北基伍、南基伍和伊图里境内活动的一切外国和刚果武装集团和民兵，以及不是《包容各方的全面协定》缔约方的集团”实施军火禁运。[35]中国也投票表示赞成。

2004年3月12日通过1533号强制性决议，授权建立一个委员会和一个专家组对刚果（金）部分地区的武器禁运的有关问题进行审查。[36]王光亚大使在投赞成票的同时发言呼吁国际社会认真执行安理会有关决议。[37]

另一方面，中国还派遣了军事观察员、工兵连以及医疗分队，直接加入到“联合国刚果（金）特派团”，也就是说，中国不仅通过外交表态、投票来支持安理会在刚果（金）的强制行动，还参与到了这一行动的具体执行过程之中。[38]

第三阶段从2006年开始，是完善巩固阶段。中国对第1671号强制性决议投赞成票，此项决议“授权在刚果民主共和国境内部署欧盟刚果（金）部队”，以“在刚果民主共和国选举前后这段期间支助联刚特派团”。[39]中国常驻联合国副代表张义山大使发言表示，刚果（金）和平进程积极发展是刚果（金）政府、地区有关各国和联刚特派团、国际社会共同努力的结果，“国际社会应继续积极提供政治、资金支持”。[40]

从刚果（金）案例中的投票行为看，中国展现出对“不干涉内政”原则的灵活实践。由于联合国对刚果（金）的干预有利于地区的稳定与安全，中国对此采取了积极介入的态度，具体表现为三个方面：首先，就安理会有关决议投赞成票；其次，在投票前（后）直接发言支持联合国借助强制干涉来维护和推进刚果（金）和平进程成果的各项努力；第三，派出工兵连和医疗分队直接加入联合国派驻刚果（金）的部队，用非战斗性军事力量为强制干涉提供支持。中国对此行动的积极态度，源于此次干预行动，无论是目标（维护刚果（金）的和平进程）、程序（在安理会框架内讨论通过并主导实施），还是选择的手段，都能与事实匹配，确是安理会维护和推进地区和平与安全的有效实践。

（三）实践“不干涉内政”原则的坚定性：叙利亚的案例

进入21世纪之后，中国在安理会决议讨论过程中不仅鲜明地支持必要时使用涉及干涉内政的强制行动维持和平，如前面刚果（金）的案例所述，也态度鲜明地阻止西方国家滥用安理会强制行动的名义来推行军事干涉，如本案例所涉及的叙利亚问题。

叙利亚问题成为安理会强制行动针对的对象，源于2011年1月开始的叙利亚国内反对派与政府之间的冲突，最终这场冲突升级为叙利亚事实上的内战。从2011年10月开始，叙利亚问题开始进入安理会框架。

10月4日，法国、德国、英国和葡萄牙向安理会提交S/2011/612号决议草案，要求安理会考虑对叙利亚实施军火禁运，在30天内审查叙利亚执行情况“并考虑各种选择包括引用《宪章》第七章实施其他强制性行动”。其中“各种选择”这一措辞是为武力干涉决议“投石问路”。中国对这一决议草案的反对态度非常坚决，和俄罗斯共同否决了草案，并发言明确表示应该尊重叙利亚主权、独立和领土完整。

2012年之后，叙利亚问题持续发酵。2012年2月4日，第S/2012/77号强制性决议草案提交安理会讨论。根据决议草案文本，这一决议“并未授权根据《宪章》第四十二条采取措施”[41]。尽管如此，中俄还是投出反对票，阻止了这一决议的通过。[42]2012年7月，针对叙利亚问题的外交博弈再度展开。7月19日，美国与欧洲四国向安理会提交S/2012/538号决议草案，该草案明确引用了《宪章》第七章，要求重组联叙监督团[43]，并至少配备军事观察员，同时要求叙利亚政府军撤军。[44]中国第三次动用否决权，和俄罗斯共同否决了此项决议。投票后，中国代表李保东大使发言指责这一决议草案是不公平的“单方施压”。[45]

另一方面，中国对叙利亚问题的关注并没有仅仅停留在安理会的框架内，而是积极尝试用外交斡旋方式推动叙利亚问题的解决。具体举措包括：中国向叙利亚连续四次派出中方特使或代表；同叙利亚反对派进行接触，先后两次接待叙利亚反对派领导人访华；积极与阿盟进行沟通，消除中国动用否决权造成的误解；邀请对叙利亚问题立场相对温和的巴林国王访华；通过诸如上海合作组织峰会等外交场合发声，提倡尊重叙利亚主权、政治解决叙利亚问题。

中国在安理会有关干涉叙利亚内政的强制决议草案上表现出来的积极反对的言论和行动，明确展现着“不干涉内政”原则的底线：不能允许安理会变成少数大国滥用武力干涉他国内政的工具。同时，中国还努力尝试变成一个积极的参与者，即试图寻找正确的方式来解决问题，而不仅仅满足于阻止用错误的方式来解决问题。

中国在卢旺达、刚果（金）、叙利亚问题上投票行为对比