中国的全面深化改革大考（3）

三、历史担当——突破利益固化的藩篱

处理好改革与多数人利益，形成合理的利益结构是我国改革开放的重要起点和重要经验。35年前，正是由于改革打破了平均主义的藩篱，才使得改革赢得广泛的社会支持和形成社会合力。35年后，改革开放走到今天，贫富差距扩大、特权现象凸显、利益结构失衡成为全社会关注的焦点问题。今天，能不能突破利益固化的藩篱，缓解并缩小日益扩大的贫富差距，逐步形成合理的利益结构和社会结构，决定着全面改革的成败。正如《决定》指出的，“当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。必须以强烈的历史使命感，最大限度集中全党全社会智慧，最大限度调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。”习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第一次会议上指出，“随着改革不断推进，对利益关系的触及将越来越深，对此也要有足够思想准备”。明确地提出要以更大的决心突破利益固化的藩篱，表明中央对推进全面改革的清醒判断，以及改革的勇气和魄力。

1.深化全面改革面临利益结构失衡的突出矛盾

改革开放35年来，在普遍分享改革成果的同时也应当看到，固化的利益格局不仅总体上已形成，而且成为全面深化改革的最大障碍，成为推进经济转型、社会转型、治理转型的最大阻力。在这个重要的历史关头，突破利益固化的藩篱，表现出新的中央领导集体坚定、自觉的历史担当精神。

(1)固化利益格局的形成。

——固化的利益格局基本形成。形象一点说，今天谁是穷人、谁是富人，界限比较分明了。这些年出现所谓的“富二代”、“贫二代”等现象，是一个集中反映。总的趋势是，贫富差距代际传承的特征比较突出，中低阶层通过社会向上流动成为中上阶层，要比过去困难得多。

——贫富差距仍呈现扩大趋势。从2003~ 2013年，我国基尼系数始终保持在0.47以上，2012年为0.474，2013年为0.473。尽管某些方面有所缓和，比如城乡居民人均收入差距，由2009年的3.33：1降到2013年的3.03：1，但其收入绝对差距仍在扩大，从2009年的12021.5元扩大到2013年的18059元。如果考虑到城乡基本公共服务水平的差距，城乡居民的实际收入差距会更大。

——利益失衡的焦点是灰色收入。由于分配不公、权力寻租、资源占有、垄断地位等产生的灰色收入，成为当前经济领域、社会领域中的重要问题，也成为全面深化改革的突出问题。

——特权现象呈现出机制化、长期化的特点。这些年由于政治体制改革滞后等多方面原因，特权现象比较普遍，甚至在某些方面比较突出，呈现出机制化、长期化的特点。特权问题成为全面深化改革的“硬骨头”。改革攻坚，需要在解决这个问题上有更大的决心和魄力，有更务实的行动路线。

——尚未形成组织化的利益格局。既得利益是一个客观实际，利益固化也是一个现实问题。但总的来看，尚未形成集团化、组织化的状态。这就给解决利益结构失衡问题留下了巨大的改革空间。对此，我们应当有信心，通过改革，就能够打破利益固化的藩篱。

(2)利益失衡的深层次因素。

——收入分配改革不到位。应当说，这项改革一拖再拖，至今尚未有实质性破题。深化收入分配制度改革，将成为下一步改革的重头戏。

——市场化改革不到位。市场化改革不可避免导致利益分化、利益主体多元化，也会在一定程度上带来收入分配差距的拉大，但公平可持续的市场经济体制恰恰能够促进公平竞争，能够形成平等竞争的游戏规则，使更多的人能够凭借辛勤的劳动、技能的提高向上流动变成中等收入群体、变成富人。相反，不完善的市场经济体制反而容易形成利益固化和利益失衡。比如，公共资源配置的公开化、市场化不够，以公共资源不合理占有和收益分享会拉大贫富差距。

——政府改革不到位。例如，行政审批制度改革喊了很多年，但实质性意义的突破不多，并由此为权力寻租留下空间。

2.解决利益失衡的重大任务

《决定》提出，“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。就是说，打破固化的利益格局、解决利益失衡，要高举公平正义的旗帜，让改革发展成果更多、更公平地惠及全体人民。

(1)实现城乡居民收入倍增。解决利益失衡，首先应当解决城乡居民收入增长的问题，为中低收入群体的收入增长创造一个良好的预期。中共十八大报告提出，到2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，全面建成小康社会。

当前，由于出现了经济下行，不少人怀疑城乡居民收入倍增能否实现。从我国发展前景看，如果相关改革到位，到2020年实现城乡居民收入倍增仍有条件，是一个可以实现的目标。例如，2012年城乡居民实际收入开始跑赢GDP增速。2013年，城镇居民人均可支配收入实际增长7.0%，略低于7.7%的CDP增速；农村居民收入实际增长9.3%，明显高于GDP增速。从中长期看，转型改革政策措施出台有利于居民收入占比的增加。

以民富优先破题收入分配改革，是国民收入倍增的重要条件。建议把城乡居民收入倍增的指标具体化：未来10年CDP年均增速在7%左右的条件下，城乡居民实际收入增长年均应不低于7.5%；劳动报酬占CDP比重从40%提高到50%左右；城乡居民收入差距从3.03：1下降到2.8：1以内。应当说，实现这个目标是有可能的。当然，这取决于收入分配改革的实质性破题。

(2)实现中等收入群体倍增。城乡居民收入倍增不是所有社会群体同步的倍增，而主要是中低收人群体的倍增。就是说，城乡居民收入倍增更重要的是要反映到中等收入群体的倍增上。

目前，我国中等收入群体比例大约为25%左右，约为3亿人。未来5～10年，全面协调利益关系的重中之重，是形成中等收入群体为主体的橄榄型社会结构。为此，建议结合国民收入倍增计划，尽快出台《中等收入群体倍增国家规划》，明确提出中等收入群体倍增的目标：即每年占比提高2个百分点左右，争取到2020年达到40%；人口规模从3亿扩大到6亿左右。

形成6亿人的中等收入群体意义重大：支撑经济年均7%左右的中速增长；奠定“橄榄型”社会结构的重要基础；形成走向共同富裕的大趋势。

(3)让农民工成为历史。从我国的现实看，未来要增加3亿中等收入群体，需要推进农民工市民化，使部分农民工成为中等收入群体的来源。

出路何在？在于人口城镇化的转型与改革。2013年，我国城镇化率为53.37%，实际的人口城镇化率仅为35%左右，远低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策与体制掣肘，每年就有可能提高1.5—2个百分点，到2020年，人口城镇化率就有可能接近目前的世界平均水平。未来5年，只要以农民工市民化为重点的相关改革能够取得突破，我国城镇化率有望以年均1%一1.2%的速度递增，人口城镇化率有望以年均1.3%一1.5%的速度递增，至2020年新增城镇人口将达4亿左右，成为新增中等收入群体的“后备军”。

——出台农民工市民化的国家规划。建议在国家城镇化规划中明确提出2020年总体实现农民工市民化的大目标；2—3年内，初步实现有条件的农民工市民化；3—5年内，基本解决存量农民工的市民化；到2020年总体实现农民工市民化。

——明确户籍制度改革的目标与时间表。建议1—2年内，剥离户籍的福利分配功能，在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度；3~5年内，除了个别特大城市外，其他大中城市的户籍制度基本放开，全面实施人口登记制度；5—8年内，全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。也就是说，到2020年，实行城乡二元户籍制度向一元户籍制度的并轨。

——尽快赋予农民物权化的土地使用权。这是破解农民工市民化难题的重点所在。

3.打破利益固化藩篱的重大举措

面对固化的利益格局，改革需要有更大的勇气和魄力。首先，要进一步解放思想，冲破思想观念的障碍。正如习近平总书记指出的，“思想不解放，我们就很难看清各种利益固化的症结所在，很难找准突破的方向和着力点，很难拿出创造性的改革举措”。其次，要以更大的决心勇气克服地方利益、部门利益、行业利益，以及官员利益对全面改革的掣肘。

(1)改革调整利益格局。

——初次分配应当坚持民富优先，藏富于民。初次分配应当在调节国家、企业、居民大分配格局上有所作为。从国富优先转向民富优先，就需要调整国家和企业的关系，要对中小企业减税，把就业问题放在优先位置，并在发展的过程中不断调整劳资关系，创造收入上升的空间。

——在再分配领域，政府需要通过压缩行政开支，确保到2020年城乡基本公共服务均等化的总体实现。现在一提到基本公共服务，有人说是搞“高福利”。但应当反思的是，政府的行政支出是高还是低？行政支出有无压缩空间？中共十八大以来中央出台了八项规定，是兴利除弊的重大举措。以此为契机，通过制度化的途径，将过高的“三公经费”降下来，压缩、减少行政成本。建议国家尽快制定行政成本削减计划，综合采取全面推进政务公开、财政预决算公开、公共资源配置公开等多种手段，切实降低“三公经费”，降低行政成本。

与此同时，加快调整财政支出结构，尽快形成公共财政基本格局。争取到2015年，用于教育、医疗卫生、社保就业、保障性住房四项基本公共服务的支出占国家财政总支出的比重由2012年的35%提高到50%左右，占GDP的比重由8.48%提高到不低于12%。

——以公益性为重点调整优化国有资本配置。国有资本不能等同于私人资本，哪里盈利就往哪里去，应当明确国有资本提高普遍福利的目标。进入发展新阶段，面对公共产品短缺的突出矛盾，国有资本公益性严重不足。建议1—2年内，出台新的国有资本布局调整优化方案，推动国有资本从一般竞争性领域退出，重点配置到义务教育、基本公共医疗以及基本住房保障等公共产品领域；建议3年内划拨20%一30%的上市公司国有股权到社保体系。

对短期内难以退出一般竞争性领域的国有资本，逐步提高收租分红比例。减少并逐步取消特殊优惠和特殊保护，建立常态化的国有企业收租分红机制，确保2020年不低于30%。

——财税体制改革不能增大中等收入群体负担。比如房产税、遗产税的征收，不能拿中等收入群体“开刀”。改革成本的承担需要国家从改革转型的大局出发，着眼于未来10年的发展大趋势，统筹考虑财政支出结构、转移支付等问题。

(2)敢于对既得利益动刀子。

——行政审批制度改革有利于激发市场活力，有利于中小企业发展，有利于扩大就业和增加城乡居民收入，但受制于部门利益。本届政府承诺将行政审批事项减少三分之一，但如果没有在突破部门利益上有大的进展，这个目标就很难实现。

——以公益性为重点调整优化国有资本布局，有利于提高全民普遍福利。但如果不克服行业利益、垄断利益，改革同样无法进行下去。

——赋予农民物权化的土地使用权，有望使部分农民和农民工成为中等收入群体，但是这项改革受制于地方利益。土地作为地方的“第二财政”的局面不改变，这项改革缺乏重要条件。

(3)关键是政府自己改自己。从现实经济生活看，重要的是改变以行政主导资源配置的政府主导型经济增长方式。

——行政主导资源配置，导致财富向政府、国有企业集中，不可能不导致财富分配格局的失衡。

——行政主导资源配置，使得整个公共资源配置向中心城市集中，由此导致大中小城镇资源配置严重失衡，进而导致人口城镇化严重滞后。

——行政主导资源配置，模糊了政商关系，造成权力寻租和体制性腐败。

(4)中央成立全面深化改革领导小组。习近平总书记指出，“中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这是为了更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，保证改革顺利推进和各项改革任务落实”。面对利益固化藩篱成为全面深化改革的突出障碍，中央成立由总书记直接担任组长的全面深化改革小组，并且提出明确的目标要求，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。应当说，这既是主动历史担当的重要体现，又是实现全面深化改革目标的重大举措。

2014年1月22日召开的中央全面深化改革领导小组首次会议，不仅形成了全面深化改革的工作体制，并且对下一步如何全面深化改革作出具体的战略部署。习近平总书记在会议的重要讲话中强调，全面深化改革要把握大局、审时度势、统筹兼顾、科学实施。这是从基本国情出发推进全面改革的总体要求，具有很强的指导性。中央全面深化改革领导小组首次会议传递出坚定而丰富的改革信息，将进一步提升全社会的改革信心，进一步调动各方面参与改革的积极性，进一步强化各地区、各部门的改革责任担当，坚定不移地朝着全面深化改革的目标前进。

参考文献：

[1]习近平，切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014 - Ol-Ol.

[2]俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准[N].北京日报，2013-12-09.

[3]习近平，关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2013 -11 -16.