政府职能转变进程中明晰职权的四个向度（2）

三、横向分权：建立决策权、执行权和监督权相互制约和协调的权力运行机制

政府部门之间的横向分权问题是党的十八大重点关注并力争解决的问题。我国政府机构改革实质是一种政府治理模式变革，政府部门之间权力结构划分直接影响新一轮政府职能厘定的规范化和合理化。［８］长期以来，我国政府部门横向之间一直存在决策权、执行权、监督权高度集中于某个政府部门或某一领导手中的情况，虽然在一定程度上能够提高行政办事效率，但同时，公权力的过度集中也为腐败违规乱象提供了滋生的温床，成为了制约我国政府机构改革的巨大顽疾。

党的十八大以来，新一届政府以大部制改革为契机，对政府职权进行精细化划分和具体化管理，强调实现部门内部决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的良性运行机制，旨在推动政府职能向着权责一致、分工合理的高效能方向转变。［９］决策权、执行权和监督权的“三权分设”有利于明确行政决策责任主体、厘清政府部门职权边界、把握政府权力尺度范围，以便于做到政府部门横向之间职能无缝隙对接，实现标准化、规范化的权力运行程序，最大程度地减少权力滥用等腐败违规现象的发生。

首先，构建科学民主的行政决策体系。行政决策权是政府施政过程中最重要的权力之一，由行政决策主体和行政决策程序两方面构成。一是行政决策主体。行政决策主体事实上往往是政府部门的“一把手”，“一把手”领导的文化素养、个人作风、专业技能直接影响政府行政决策的科学化与合理化。所以，必须秉承“有权即有责”的执政理念，建立健全行政决策负责制和重大决策失误责任追究制度，从法律制度等方面对决策主体行使决策权进行监督和制约，保证决策权在科学与民主的法治框架下运行。二是行政决策程序。行政决策程序是明晰行政决策范围、避免决策失误的关键步骤，包括明确决策目标、拟定决策方案、选择分析方案、实施完善决策四个阶段。必须用法律形式将行政决策权限固定，并完善行政决策信息公开制度，确保决策权在公开透明的阳光规则下运行，防止出现决策程序自由裁量空间过大的弊端，建立起科学规范的行政决策体系。

其次，设置高效专业的行政执行机构。当前我国要积极稳妥地推行大部制改革背景下决策权、执行权、监督权既相互分离，又相互协同的良性权力运行机制，但政府部门之间经常出现一个部门既是决策者，又是执行者的行政弊端，导致无视法规、越位施权、错位执行的现象屡屡发生，严重阻碍了大部制改革的前进步伐。所以，必须进一步转变政府职能，将政府部门内部的决策权与执行权分离开来，建立起独立专业的行政执行机构，负责具体行政事务。这样不仅有助于提高政府的工作效能，还有助于明晰部门之间的职权范围，最终做到政府部门之间的三权分设与大部制改革之间实现动态平衡。

最后，建立独立权威的行政监督系统。行政监督既是有效制约政府公权力的手段，也是深化政府机构改革、加快转变政府职能的重要内容。应该看到，当前我国行政监督部门在行政权力运行机制中仍处于过度分散状态，监督体系还未形成程序严密、协调顺畅的有机整体。在当前我国大部制改革的背景下，权力的过度集中迫切要求政府拥有一个强有力的监督约束系统，所以，必须依据行政决策权限设置权责一致的独立监督机构，将目前种类繁多但分散失灵的监督主体形成协调统一的监督合力，并适当扩大部门内部监督与社会外部监督的审议覆盖范围。尤其是在加大人大监督和司法监督的基础上，完善社会群众舆情监督机制，走出一条集民主政治与权力制衡相结合的新型道路，推动我国行政三权分设制度平衡协调可持续发展。

四、纵向移权，推进中央与地方权限划分法制化

中央与地方政府的权责关系一直是政府机构改革过程中的重大课题，也是实现国家有效治理的必然要求。［０］我国曾经长期处于中央政府高度集权的全能型政府时代，改革开放以后，经济社会领域发生了翻天覆地的变革，以往中央高度集权的国家治理模式明显已经滞后于经济社会的发展需要，因而，逐步下移中央政府权力，适当激活地方政府积极性，优化中央与地方政府权责结构，成为我国政府当前迫切需要解决的难题。［１１］纵观新中国历史，在中央政府向地方政府移权方面，我国长期缺乏明确、细化、可操作的相关法规制度，导致中央向地方纵向移权过程中存在大量不为人知的“灰色地带”，纵向移权往往走入“一移就乱、一乱就收”的循环怪圈，不仅损失了中央政府决策的权威性，而且极易造成地方政府利益博弈，效能低下的恶性后果。因此，推进中央与地方职权划分法制化建设，实现政府职能科学合理化转变，是加快推进我国大部制改革的必经之路。

在中央向地方移权方面，我国宪法明确规定，中央与地方的职权划分，必须在维护中央统一领导的权威前提下，充分发挥地方各级政府的主动性与积极性原则。我国是高度统一的人民主权国家，中央政府的权威性在国家社会生活中起到至关重要的作用。所以，中央向地方移权过程中必须找准权力平衡点。也就是说，中央权力在退出地方政府微观事务管理的同时，也要加强宏观决策权与顶层监督权力度，以确保中央政府发布政令的有效性与权威性，维护国家政治统一大局。当前大部制改革背景下，中央向地方政府移权的具体表现为中央下放行政审批权限，明确中央下放到地方的行政审批事项，激活地方履行职能的积极性，并将移权内容明确纳入新一轮《国务院机构改革方案》之中。由此可见，加快中央政府职能由高度集权向适度分权转移的规范化和制度化管理，将中央向地方移权尺度明确列入法律与制度条文框架，给予中央政府与地方政府有据可循的移权规则，将会更好的发挥中央与地方两个积极性，实现中央与地方职权划分的法制化建设。

在地方从中央受权方面，随着中央向地方移权的深入落实，必须加快完善相关法律法规，依法划分地方事权权限及管辖范围，明确规定地方性职权责任，提高地方政府治理的积极性与有效性。尤其是尽量做到政府间的权责配置与政府层级相一致原则，减少职权交叉、政出多门的九龙治水现象，实现中央向地方的移权过程有序公平、严谨规范，推动我国政府间纵向职权关系的优化转变。应该看到，优化我国的纵向政府间权责关系是一项系统而复杂的庞大工程，必须在完善相关法律法规的基础上，加快纵向政府间财权、事权和决策权相一致的配套机制改革，以更好的发挥中央与地方政府两个积极性的国家治理优势。

简政放权，明晰政府与市场、政府与社会、政府横纵向府际关系是当前政府机构改革的最大亮点。［１２］如何明晰政府职权划分，如何科学使用政府权力，是我国政府职能转变面临的一道难题，涉及一系列配套体制改革，不可能一蹴而就，必须依据社会经济发展的不同阶段有重点、逐层次的推进政府职权的深层次细分。［１３］当前我国正实践以大部制改革为重点的政府机构改革，只有走出一条拥有中国特色的简政放权之路，才能真正实现政府职能转变，到２０２０年建立起比较完善的社会主义行政管理体制。

（注释略）