政府职能转变进程中明晰职权的四个向度

新一届中央政府执政以来，彰显了加大政府机构改革的魄力，将改革的重心落在简政放权上。我国政府机构改革已经走过了３０多个年头，但仍然存在政府职能转变不到位、政府职权结构不合理的突出矛盾和问题。其主要原因就是政府在四个向度上简政放权不到位，即政府向市场放权不到位、政府向社会让权不到位、政府横向分权不到位、政府纵向移权不到位。［１］因此，十八大以来的新一轮政府机构改革，将简政放权作为改革的主要矛盾和重点课题，加快明晰政府在各项事业中的职权范围，继续全面深化政府职能转变，进一步释放改革红利。

一、向市场放权：深化行政审批制度改革

政府与市场的职权边界是社会主义市场经济框架下最核心、最突出的问题。改革开放初期，我国曾长时期处于全能型政府主导下的计划经济时代，高度集权的政府在市场资源配置中起到了决定性的支配作用，很大程度上抑制了市场自身力量的发展与完善，阻碍了经济社会的健康持续发展。从党的十四大建立社会主义市场经济体制以来的２０多年间，我们一直寻找政府与市场关系的新型科学定位。当前我国正处于深化政府机构改革的关键时期，核心问题就是进一步转变政府职能，正确处理政府与市场的关系。近年来，我国政府积极有序地向市场、企业放权，并以市场经济为取向进行科学宏观调控，努力构建公平竞争的市场发展环境。多年的改革摸索与实践经验证明，只有明晰政府职能在市场经济运行中的职权边界，才能强化市场在资源配置中的决定性作用，真正彰显中央政府在机构改革过程中简政放权、发挥市场作用的决心。［２］２０１３年启动的新一轮大部制改革，将简政放权作为转变政府职能的重要方式和手段，简政放权的第一步就是取消和下放政府在经济领域的行政审批事项。行政审批制度是政府权力作用在市场经济中的最主要方式，必须通过相关法律法规对其进行严格界定，取消和下放政府“越位”或“错位”审批的经济事务，调动市场创业主体积极性，全面正确履行政府职能。［３］２０１４是我国全面深化改革的第一年，迫切需要进一步理清政府与市场关系。截至２０１４年２月１５日，新一届中央政府已取消和下放了五批行政审批事项，共涉及２４个中央政府部门，改革力度很大，标志着明晰政府和市场职权边界迈出了坚实的步伐。

按照党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的原则，明晰政府与市场职权边界仍然有漫长的道路要走。首先，明确政府在市场经济条件下的主要职能。政府应作为弥补市场失灵时的有形之手，承担起市场不愿提供或无力提供的公共服务责任。辅助市场在资源配置中起决定性作用，将政府职能应更多地向宏观调控管理、制定法律法规、监管市场运行、提供公共服务等方向转变，实现市场决定与政府作用的最佳配置，努力构建优势互补的和谐政府与市场关系。其次，进一步撤销、下放行政许可的审批事项。市场经济的发展是瞬息万变的，而政府越阻代庖的行政审批制度无疑严重扰乱了市场制度，束缚了市场经济发展的活力。所以，要对非行政许可审批事项要进行全盘清理，该取缔的一概取缔；必须保留的非行政许可事项要依法调整为行政许可，确保从今以后再也不搞非行政许可审批。顺应经济改革和未来发展方向，最大限度地放权给市场，适当降低市场的准入门槛，引入民营经济进入石油、电信、邮政等基础性领域。第三，加强和改进政府对市场的监管。政府务必在放权的同时强化市场监管，进一步放宽“有权”的事前监管流程，加强事中事后监管、完善监管系统的详细措施。地方政府在职能转变和机构改革过程当中，要建立横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制，实现监管的制度化、规范化、常态化。建立科学的抽查制度、责任追溯制度、经营异常名录和黑名单制度，对损害市场秩序的违法违规行为，必须予以严厉惩处。最后，大力推行各级政府权力清单公开制度。［４］尽可能压缩政府对市场主体的自由裁量空间，细化政府责任归属，将政府仍然保留的行政审批权通过政府信息公开方式向全社会公布，使政府照单行事，真正做到政府在市场经济运行中“法无授权即禁止”，并接受广大人民群众监督，为进一步明晰政府与市场职权边界提供制度保障。［５］

二、向社会让权：构建“小政府、大社会”模式

改革开放的实践经验表明，在市场经济条件下，以政府为中心的集权体制已经无法适应当今社会生活的发展需求，社会变革迫切要求政府通过机构改革不断优化自身职能，理清政府对社会管理的职权边界，进一步激发社会组织活力，建立起“小政府、大社会”的平衡关系。现阶段，我国政府职能转变的目标是建立一个运转高效、布局优化、职能科学的有限政府。［６］政府并不是万能的，无法面面俱到地提供社会所需要的所有公共服务，只有将集中于政府的权力适当地向社会分散，加快形成科学合理的社会治理模式，推进现代社会组织的发展壮大，才能有效地缓解政府机构庞大、效率低下、财政支出困难等行政弊端，避免出现政府作为单一公共服务提供者力不从心的尴尬局面。

社会组织作为独立于政府与市场以外的第三方中介组织，不仅能够填补政府和市场双方失灵时造成的管理空缺，还能够分担政府职责，使政府能够从纷繁复杂的微观事务中摆脱出来，促进政府职能的顺利转变。［７］当前，我国社会组织如雨后春笋般生机勃勃地发展，涉及教育、医疗、环保、弱势群体救助等各种领域，但应该看到，我国社会组织的发展壮大并非一帆风顺，而是面临着诸多体制机制障碍。一方面，我国社会组织曾长期处于业务主管部门与登记主管单位双重管理的体制框架之下，双重管理体制虽在一定程度上强化政府了对社会组织的监管力度，但同时也使得社会组织带有浓厚的全能型政府管制色彩，官办色彩浓厚，导致社会组织对政府具有很强的依赖性和顺从性，无法承接政府职能并进行独立发展。另一方面，当前我国政府向社会让权的重要表现形式为政府向社会购买服务，但新兴的“政府向社会购买服务”改革如今尚未得到社会公众的普遍认可，许多改革具体细则没有被纳入相关法律法规范畴之内，政府向社会组织购买服务仍然存在大量法律空白。所以，必须克服社会组织管理体制不合理与法律性文件不健全这些改革短板，从以下几个方面激发社会组织活力：

一是要改革社会组织双重管理体制。以往为人所诟病的双重管理体制已经严重阻碍了社会组织的发展与政府职能的转变，不利于创新社会治理体制的发展。必须放开相关主管部门和登记部门对社会组织的不合理束缚，扶持社会组织并降低社会组织登记准入门槛，将更多符合条件的社会组织纳入合法范围之内，减少法外“草根”社会组织存在的数量。同时改革双重管理体制为分类管理体制，我国的社会组织依照功能作用可划分为基金会、民办非企业单位、社会团体，应针对不同种类的社会组织制定差异化并符合各自发展需要的管理框架，采取不同的监管措施与激励政策对社会组织进行监督与培育，引导社会组织积极健康地发展。

二是完善政府购买社会组织服务制度。政府向社会组织购买服务是推进政府职能转变，创新社会治理模式的重要方式。但当前，我国尚没有明确的管理方法和指导规则对政府购买社会组织服务时的购买主体、服务内容、经费安排、具体操作步骤等事项进行规范化管理，并且购买服务的过程中缺乏行之有效的监督机制。这就要求政府必须及时修订相关法律法规，从法理角度对政府购买社会组织服务内容进行科学化管理。建立起贯穿政府购买社会组织服务全过程的一系列监督系统，尤其是建立独立于政府与社会组织之外的第三方监督机制，以确保购买过程合理合法、公开透明、公平公正，最终实现政府与社会组织协同合作的新型公共服务供给方式。

三是加快实施政社分离。社会组织是独立于政府部门之外的第三方中介组织，是连接人民群众与政府部门的有力纽带。首先，政府必须厘清对社会治理的职权边界，凡是社会组织能够自行调节或自治管理的事项，应给予社会组织足够的自主权与决策权。其次，应限期完成社会组织与政府部门的管办分离改革，转变社会组织中存在的浓厚政府行政化倾向，实现社会组织与政府机关的真正脱钩。最后，政府应尊重社会组织主体法人地位，严格限制社会组织负责人由相关政府部门领导兼任现象发生，保障社会组织的决策独立性，推进社会领域制度创新，调整政府与社会组织关系，逐渐建立起一个小而强大的政府和一个大而有力的社会，稳步推进政府职能向着服务型政府方向转变。