北京：合法性是重大行政决策的第一要件

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，要完善重大决策合法性审查机制。重大行政决策旨在提供重要的公共物品，行使的是重要的行政决策权，决策结果会对社会公益产生重大影响，无疑应当依法而为。

只有明确要求决策权必须依法，才能避免出现法外决策、随意决策、非理性决策问题

“无法律则无行政”，行政机关只能依法行政，否则就不具有合法性和正当性。

行政机关作出重大行政决策的权力是一种重要的行政权，应当遵循依法行政的要求，依法取得、规范运行。相对于行政机关日常行使的、为维护行政秩序而实施行政管理的执行权而言，处于上游的决策权更加需要严格规范，否则违法的决策会带来违法的执行，殃及整个行政管理的合法性和正当性。因此，所有重大行政决策都应当顺应法治化的发展趋势，都要求行政法从决策主体、权限、程序、内容等多个方面对其加以全面规范，都要通过合法性审查避免法外行政、违法决策。只有明确要求决策权的取得必须源于法律、运行必须依据法律、后果必须基于法律，才能避免出现法外决策、随意决策、非理性决策问题，才能避免决策权被滥用或者误用，才能最大限度地降低决策风险和避免决策失误。要求重大行政决策依法而为显然不是要剥夺、削弱政府的决策权，而是要建立一系列决策制度来确保政府决策的合情、合理、合法，防止违法决策的出台。

综观最近十多年中国的行政法制建设实践，强调重大行政决策过程中的合法性审查，已经不再是一种学界建议和社会呼吁，国务院出台的推进依法行政的文件对其提出明确要求。2010年之后出台的《国务院关于加强法治政府建设的意见》，更是明确地将合法性审查确定为重大行政决策的一个必经程序，“重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策。”由此可见，国务院已经将合法性审查当作保证重大行政决策合法的关键，依靠合法性审查这个必经程序建立一道拒绝违法决策的防火墙。

目前合法性审查的制度规定明显滞后

目前，关于合法性审查的规定散见于各种法律、法规、规章和规范性文件当中。但是，相对于建立一套统一的、完善的、刚性的合法性审查机制而言，有关重大行政决策的现有立法在形式和内容两方面都存在不足，制度供给不足、明显滞后。

一是制度化进程进展缓慢。总体来看，包括合法性审查在内的重大行政程序的制度化进度，明显不适应实现科学民主依法决策的实践需要。具体而言，国务院工作部门的制度化进度又明显落后于地方政府，虽然多数省级政府都为此出台了专门的规章，在《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的推动下，绝大多数市县也都陆续出台了专门规定，有关重大行政决策的立法与规范性文件的出台方兴未艾，但遗憾的是，中央各部委有关重大行政决策程序的规定一直处于酝酿阶段，迟迟不出台。与此同时，由于目前尚未出台用以规范包括合法性审查在内的重大行政决策程序的专门性法律或者行政法规，有关合法性审查的规定主要集中在行政机关制定的用以自我约束的规范性文件当中，相关规范存在着位阶低、约束力弱、权威不足等问题，容易被束之高阁、得不到有力执行，难以据此建立健全刚性的合法性审查机制。