中国土地制度改革逻辑与出路（5）

四、农地转用制度的选择与变迁

先看制度安排。

第一，“82宪法”规定的城市土地国有和农村集体所有，是让农地在转用上受制最大的一套制度安排。起初设计两种制度并存是为了把集体这块权利保住，但是后来城市化高速到来以后，两种所有制就变成土地国有化的过程。

第二，农地转用一律征收，就是按原用途征收土地。

第三，所谓的借鉴西方现代国家的用途管制。事实上是“三重管制”：城市规划、土地用途与所有制。现在整个土地转用实际上就是城市规划从中心往外扩，城市规划是一个硬规划、硬约束，城市政府用城市规划圈地。然后，用途管制是管什么呢?管农地变建设用地，它是一个土地转用的规模管制和土地用途的管制。在城市规划作为硬约束的情况下，土地用途管制实际上是一个软约束。

城市为什么不断地往外扩张?因为所有制管制是规定农民的农地变建设用地只能是实行按原用途征收，所以地方政府通过规划、管制，最后把农民集体所有的土地弄到了自己手上。这样，所有制管制就变成一个政府获得土地牟利的工具。

第四，市县政府垄断土地一级市场，征收以后政府独家去卖。

第五，土地资本化与土地抵押融资。

这套支撑整个农地转用的制度安排，好处是“快”，整个城市面貌焕然一新，工业化发展迅速，中国成为全球制造工厂和第二大经济体，但后果是：

第一，整个经济运行恶性循环：卖地—地方政府的信用担保—把土地抵押和融资—靠房地产作为出口。这四个环节现在都岌岌可危，卖地、地方债务、土地抵押和融资平台、房地产都面临风险。首先原来靠卖地来支撑的低成本城市化时代已经结束了，征地拆迁的成本非常之高，政府卖地的纯收益不断下降。其次，地方债务基本上也是靠卖地支撑，借新还旧。再就是土地抵押和融资平台。最后，房地产现在也面临很大的问题，现在地价那么高，房地产造那么多高价房装得了人吗?

第二，现在提倡“新型城市化”：高效、包容和可持续，就是旧城市化不高效、不包容、无法可持续了。

第三，土地治理困境。十八届三中全会提出治理体系和治理能力现代化，土地治理问题不解决，这个现代化就很难实现。这里面最大的问题是官民冲突，靠征地拆迁来维持的发展模式里是政府跟老百姓的冲突。

第四，新农民问题。原来一直讲农民问题是农村的农民问题，现在的新农民问题是农民土地的利益得不到分享，也就是增值收益分配问题。另外一个就是进城以后的农民跟土地之间的矛盾，这个矛盾很严重，要找到一个解决的办法。