中国土地制度改革逻辑与出路（3）

“两权分离”改革逻辑的结果

很显然，按照所有权和使用权分离的逻辑，搞制度设计的人已经煞费苦心了。如果这套改革路径能够走下去，就继续走。现在看来，问题越来越多。“两权分离”改革逻辑的结果是什么?

第一是“集体”时不时就冒出来。改革初期的初衷是，把使用权做实，让产权发挥作用，让农民好好种地，给你集体留着法律所有权，但你别跑出来生事。但是，事后证明，“集体”却时不时出现。因为集体所有制还是作为一级主体存在。有时是政府让它冒出来。我们在基层调研时，发现“集体”没有安分过。它冒出来时也没辙，因为在法律上“集体”也是一级。

第二，依附于“集体”所长出来的“东西”说不清、道不明。这是现在农村治理里非常大的一件事。现在“集体”实力强的地方，主要靠先下手为强，集体强人自己把农地变成建设用地。华西村、北京周边的村都是这样。现在这些在“集体”上长出的东西，由于先天没有明晰的产权安排，后患无穷。现在集体上长出的东西，都离不开两个制度基因：一个是依托于集体的土地，另外一个是依托于集体成员权。

但是，在“集体”的土地上长出来的算谁的呢?在一个说不清、道不明的母体上长出来的“东西”越大，大家就越去搅和这件事。这就在农村的治理问题上不断地出事。比如“乌坎事件”，它不是个例，带有制度层面的因素。

第三，集体跟农户之间的发包、承包关系与农民土地财产权赋权的矛盾。农民现在手上的土地是在集体所有权不变的情况下，由集体经济组织发包到农民手上的。按法律上的这种安排，它是一种合约关系，也就是债权关系。但是，《物权法》赋予农民土地财产权。从债权变成财产权，集体所有权下的承包发包关系如何去实现?

第四，成员权观念被强化，妨碍产权排他性功能的行使。在集体所有制不变的情况下，改革的结果是变成成员权所有制。中央政策意图切断这种纽带，但现在面临的问题是，成员权被内部化了。

在农民观念里，集体所有制就是人人有份。“人人有份”后，与前面提及的两套制度——“增人不增地、减人不减地”和“长久不变”产生非常大的冲突。农民会说： “不是集体所有制吗?那我增加的人凭什么不给地?减少的人为什么不给拿掉?”还有“集体资产长大后为什么不给我分股份”?

这些事的根源在哪儿呢?根源在整个成员权观念被强化成农民根深蒂固的东西。农民现在认可的集体所有制就是份子权，但是承认份子权最后的结果就是产权要排他就很难。

比如南海一直在探索集体股份制改革，最后就非常困难。最初，农地变成集体建设用地时，集体说：“你的地就不种了，把它做成股份，以后大家就按股分红，土地集中起来经营。”这实际上是成员权继续延伸到非农用地上，农民说：“可以。”

但是，往下走就面临着很大的问题即股权福利化，只要是集体成员就不断地要有钱分，这样“集体”上面长出来的资产就没法长大。因为长的话，农民不放心。后来尝试固化股权，即：现在集体组织的成员按成员权分红，增加的人就按资购股。但增加的人不干，这个最后就被推翻，现在变成以家庭为单位来固化股权，就是不在集体内部不断地分隔而是在家庭内部之间分化。

第五个问题是“承包权与经营权”合一保护，两者都觉得没保护。《土地承包法》和《物权法》保护的是农民土地承包经营权。在承包者跟经营者合一的时候，“承包经营权”作为一种权利保护是没有问题的。

在改革初期，农民基本上就是自耕农。但是，后来承包者有可能不是经营者。比如现在2.6亿人离开农村，离开后还是会有承包权，但是已经不种那块地了，就是说，承包权跟经营权两者是分离的。合一保护的结果，就是拥有承包权者不再耕种这块土地时，就把经营权转出去，但农民又担心把经营权转出去以后回不来。二轮承包时就有这个问题。

另外，集体经济组织有时为了做强经营权，可能要削弱农户承包权。所以，承包权与经营权事实上分离，这两者之间在制度运行上现在会面临很大的问题。

最后是承包经营权赋权也存在很大问题。承包经营权现在有占有、使用、收益和流转权能，但不能抵押、担保和继承。抵押、担保权在赋权时争议非常大，大家担心万一承包权抵押出现风险的时候，会导致承包权的丧失。所以，十八届三中全会把承包权与经营权分离，给经营权设抵押权，承包权不设抵押权。但是，这件事解决了没有?事实上没有。另外一个问题就是没有继承权，现在农村第一轮包地的农户中，有的已经老两口都没了，这些地是按承包发包关系交回集体，还是按财产权自动给下一代?即便给下一代，是继续走家内均分，还是像日本、欧洲一样走长子继承制?都没有制度安排。