努力探索中国特色社会主义法治道路 （2）

三、如何把权力关进制度的笼子里？

习近平总书记从党的十八大以来，多次强调要把权力关进制度的笼子里。我理解，这是法治中国建设当前必须解决的突出问题。

如何对待权力？西方的法治模式是建立在公权力与人权之间对立的假设上设计的，并且，公权力具有扩张性特征，公民权利实际上处于弱势地位，只有约束公权力，才能保障公民权利。因此，西方形成了分权制衡模式：在整体思路上，实行“以权制权”；在具体措施上，就是“分权”和“司法独立”。但20世纪30年代以来，随着政府对经济实施干预，社会分工日益精细，社会运转日益高效，西方国家的权力结构发生了一些变化，行政权扩张成为不争的事实，行政权的内容、形式和手段都一定程度得到拓展。因此，西方开始从强调公权力和公民权利的对立状态，转向追求两者之间的平衡。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，一切权力属于人民，这一点得到了宪法的确认。执政党没有自己的私利，代表人民的利益，这一点也得到了党章的确认。从总体上看，我国的公权力和公民权利具有一致性的特征。我国的现代化建设是在半封建半殖民地背景下进行的，迅速提高人民生活水平是国家的主要任务，在客观上要求我国建立以社会权为基础的人权保障体系，更加注重人民的生存发展权利，确保人民享有工作权、公平报酬权、社会保障权、文化活动权，等等。这要求我国政府要积极主动作为，抓紧发展经济，承担起满足人民群众不断增长的物质和精神文化需求的重任。因此，我们不能简单地套用西方法治关于公权力和公民权利的“对立”理论。否则，我们就很难解释新中国成立65年来，尤其是改革开放以来，我国各方面取得的辉煌成就。

既然我国公权力与公民权利是一致的，那么，我国还要不要建立对公权力的制约机制？答案是不言而喻的。只有加强对公权力的制约，才能保证这个一致性。这是因为：一是防止权力的腐败和滥用。权力属于人民，但权力的行使是由具体的个人进行的。任何权力不受制约，必然导致滥用，必然会侵害公民的权利和自由，也必然产生腐败，这是一条被人类政治史反复证明的真理和通则。权力的行使如果没有“刹车装置”，公职人员就极有可能由“社会公仆”变成“社会主人”。二是保证重大决策不会发生大的失误。我国权力决策机制的突出优点是决策快、效率高，如果决策正确，可以在短时间内产生更快的发展速度；但如果决策失误，造成的损害也是巨大的。因此，为了防止决策失误造成严重后果，也必须将权力关进制度的笼子里。

从中国所处的历史阶段出发，构建中国特色权力制约监督体系，必须同时满足两个目标：一是能够有效地防止权力滥用和权力腐败，二是能够有效地保证我国政治体制的独特优势。过去几十年的实践证明，“快”字是我国发展中的一个基本特点，中国政府的动员组织能力是国家迅速崛起、民生迅速改善的重要原因，也是我们的政治优势。在经济社会转型的特殊时期，一方面，政府拥有比其他市场经济国家政府更大的权力和更多的职责，以更好地推动改革和发展；另一方面，政府也承担着无限责任，经常要担负起本该由市场与社会主体自己承担的责任，并且，这种无限责任在短时间内还不可能减少。这就提出了一个尖锐的问题：权力没有有力的约束机制，就有可能滥用，导致侵害公民权利；限制过紧，又会影响政府作用的发挥，最终会牺牲效率，不利于经济社会发展。因此，实现权力约束和效率之间的平衡，是健全中国权力制约监督机制的理论基础。目前，我国已经形成了权力制约监督的制度基础，主要有：人民代表大会的监督，执政党的党内监督，民主监督，通过行政诉讼对具体行政行为的监督，人民群众的直接监督等等。我们要在这些制度基础上，按照约束和效率相统一的原则，合理优化配置相关制度资源，并使其更加具体化、程序化、规范化，发挥这一制度体系的最大效应。

科学合理的权力运行规则，是实现法治的重要保证。从整体上看，权力运行应该有一些共同的原则。这些原则概括起来主要有：（1）合法。从形式上看，法无明文授权不可为，国家机构依法设立，权力依法取得，程序依法而行，行为依法作出，责任依法承担；从实质上看，要求权力运行要符合法定目的，不能有悖于法意。（2）平等。要求国家要保证公民不因先天或后天差别，平等享有法定权利和自由，平等履行义务，承担相应责任，不受任何歧视。还强调国家应当积极创造条件，使每个人都有大体平等的发展起点和社会条件。（3）透明。阳光是腐败的天敌，公开是腐败的克星，表面上看，强调权力公开透明，增加了行政成本，带来了种种不适应，但从长远看，既保护了官员自身，还带动了行政管理和政治文明的提升。（4）责任。分为法律责任和政治责任。法律责任须由法律明文规定，而政治责任不一定是法律明文规定的，不以违法为前提；法律责任不能追溯，政治责任可以追溯。近些年来，实行“一把手”责任制的事项越来越多，这其实是政治责任的一种体现。

四、如何发挥人民作为推进法治中国建设的根本力量的作用？

究竟什么才是推进法治中国建设的根本力量？合适的法治模式、完备的制度机制、严格的制度执行、公正的司法体制等固然重要，但推进法治中国建设的根本力量是人民。我国现行宪法在1982年颁布时，中央曾指出：“要依靠十亿人民，使十亿人民掌握宪法，并对违反和破坏宪法的行为进行监督，这是贯彻执行宪法的最伟大的力量和最根本的保证”。30多年的实践充分证明，正是依靠人民这个根本力量，我国宪法和法律才得到了充分实施，法治建设才能取得今天的成就。我们要把人民群众拥护不拥护、支持不支持、答应不答应，作为法治中国建设的重要依据，充分发挥人民作为法治中国建设的根本力量的作用。

一是，充分尊重和顺应人民群众的实践创造。人民群众的实践创造既是改革开放的智慧源泉，也是法治建设可资挖掘的宝贵财富。科学完备的法治，从本源意义上看，来自人民群众的实践创造，最终还要放在人民群众的实践中去检验。法治中国建设既要注重自上而下的顶层设计，还要注重自下而上的实践创造。实践经验证明，法只有上接“天线”、下接“地气”、凝聚“人气”，才能切实解决问题，获得持久的生命力。任何怀着良好主观愿望，轻视群众创造和群众呼声，关起门来进行抽象理论研究和形式逻辑演绎得出的法治模式，必然达不到应有效果。因此，法治中国建设的一项基础工作就是，要充分尊重人民群众的实践经验和首创精神，及时将实践中被证明为行之有效的做法上升为法，形成完善的法律体系。

二是，加强立法决策的民主，努力寻求社会共识。推进法治建设的过程，也是一个在多元的社会中寻求共识的过程。人民是一个抽象概念，是由众多具有差异性、复杂性的个人组成的。在利益关系和价值观念多元化的现代社会，人们就公共事务达成共识的难度越来越大，以至于任何一件事情都可能出现对立的意见和诉求。而越是存在矛盾分歧，就越是要确保利益各方通过广泛的讨论甚至争论，在充分的博弈中逐步取得共识，努力达成社会最大公约数。一部好的法，应当是守法的人感觉不到政府的存在，而违法的人则处处遇到政府的监管；还应当是绝大多数人都能自觉遵守，违法的只是少数人，只有这样，法才能取得最好的社会效果。

三是，努力培养人民群众的法治自觉和法治信仰。法治的实现是以人民群众高度的法治自觉和坚定的法治信仰为社会基础的，唯有如此，才能形成维护法治的根本力量。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，真正管用而有效的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在纪念碑上，而是铭刻在全体人民的内心里。社会没有法治信仰，就没有法治风尚和守法习惯，再刚性的法条也难免沦为摆设，法治只能是无根之花、无源之水。

四是，把法治作为公民的基本生活方式。法治，对于国家来说，是治国理政的基本方式；对于公民个人来说，应该是一种基本生活方式。推进法治社会建设，就是公民要学会在法治状态下生活，把法治作为基本的生活方式。我国经历了较长时间的封建专制统治，传统文化受封建专制的影响很深。要建设社会主义法治国家，让人民群众成为法治建设的根本力量，就必须在法治社会建设过程中，逐步让法治成为公民的基本生活方式。首先，要培养公民正确的权利义务观念。公民应当是权利和义务的统一体。没有绝对的权利，也没有绝对的义务，两者是相辅相成、不可分割的。任何人都不能只讲权利不讲义务，要对权利存在边界意识，不能将一己之利凌驾于国家和他人的合法利益之上。还要坚持程序义务和实体义务相统一，在追求自身正当利益时，必须重视手段和程序的合法性。其次，要培养公民的契约精神。市场经济是契约经济，市场经济下的社会是契约社会。契约精神本身就蕴含着法治的要素：自由、平等、诚实守信等。培育公民的契约精神，就是要培养我国公民的诚实守信、遵守承诺的精神。再次，要培养公民的规则意识。按规则办事，应该是法治社会生活方式的重要内容。没有深刻的规则意识，正式规则就会被非正式规则所代替，明规则就会被潜规则所解构，这是当前法治建设面临的一个深刻问题。我国并不缺少制度规则，但缺乏规则文化传统。注重人情是我国传统文化一大特点，规则的实施常常因人情的远近而有所伸缩，遇事求人、办事找关系在社会上比较普遍，走关系强于走程序、拼实力不如拼爹的现象屡见不鲜。可以说，没有规则文化作为基础，法律制度的实施就很困难，法治中国就很难建成。因此，培育规则意识，应当成为培育法治精神的应有之意。

（本文在写作过程中，得到了宋大涵同志的悉心指导，许多观点都是我们在讨论过程中形成的。夏勇同志也对全文进行了审改，提出了有益的修改意见。在此，一并致谢！）

本文系作者在全国政协十二届常委会第六次会议学习讲座上的报告，有删改。———编者