从提升治理能力来保障“舌尖上的安全”（3）

体制、法制、机制的关系有待厘清

一是体制与法律的关系。在现行体制下，食用农产品与加工食品依然由农业、食药部门分段监管。由于两类产品属性和监管模式存在巨大差异，如何更好地衔接食品安全法与农产品质量安全法来形成无缝隙监管体制，尤其是配置好食用农产品在进入批发零售市场和生产加工企业前后的监管职责，是值得深入探讨的命题。另外，党的十八届三中全会提出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”，各地也开始探索整合工商、质监和食药部门成立市场监督管理局，统一市场监管体制已成大势所趋。立法须以前瞻性应对体制的变革性，为将来改革留下“接入端口”。

二是监管与市场的关系。食品安全监管的本质是解决市场失灵，政府监管是市场机制的补充而非替代。理想状态下，食品安全主要依赖良性市场机制、生产经营者自律和社会公众监督，辅之以必要的惩罚。然而现阶段我国食品安全领域乱象丛生，市场和社会的培育都需要较长时间，因此监管发挥了更为重要的作用。但从长远看，必须权衡政府监管与市场机制的角色，让各方面的激励和约束集中到生产经营者行为上，使其既不敢违法又不值得违法。在各种市场手段中，最为重要的是通过立法来规范统一食品生产经营者征信系统。通过将食品安全信用评价结果与行业准入、融资信贷、税收、用地审批等挂钩，充分发挥市场机制对食品安全失信行为的制约作用。

三是立法与执法的关系。天下之事不难于立法，而难于法之必行。立法具有原则性，执法则不得不考虑现实因素。食品安全一头牵着民心，一头关乎产业，是重要的民生问题和经济问题。例如食品“四小”为大中城市居民日常餐饮提供了便捷，其从业者主要来自基层甚至是社会弱势群体。如果单纯采取打击、取缔等做法，很可能带来就业、稳定等社会矛盾。加之我国区域间经济社会发展水平差异极大，各地饮食习惯迥异，今后如何真正落实修改后的“最严”食品安全法，将是一个长期的课题。建议地方在食品“四小”监管规章中引入更多柔性治理手段，让法律执行更为顺畅。只有实现监管部门、生产经营者与消费者激励相容，才能从根本上提升我国食品药品安全保障水平。（作者为国家行政学院副教授、管理学博士）