中国的制度改革：历史维度与现实路径（2）

在逻辑坐标维度上，研究中国制度体制、机制、法规的建立完善，体现制度的规范性、科学性、有效性 

“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”党的十八届三中全会《决定》涵盖15个领域、60个具体任务，每一句话的内涵都十分丰富，落实下去都会使对应领域的体制机制法规发生重大变化。要实现这一总目标，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，必须对中国特色社会主义制度体系现代化的理论经纬和技术细节加以科学分析，从体制、机制和法规角度对三中全会确定的目标和任务进行科学规划。

现行研究制度体系的层次分类一般分为宏观体制层面（宪法、党章、法律、纲要、规划等基本体制安排等），中观机制层面（协调机构、领导小组、统筹执行、组织、对策、做法等治理结构机制性安排），相对具体的微观法规层面（相关法律和法规、规则、规章、条例等）。今天的中国社会是多元、系统、变化、复杂的，制度顶层设计也应该是立体的、动态的。要贯彻落实十八届三中全会《决定》，必须根据分层理论从宏观、中观、微观三个层面进行整体规划。

宏观层面的体制改革完善。“改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这项工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”

当前，制度供给不足成为中国经济、社会一系列问题的根源。中国共产党第十八次全国代表大会报告对中国的基本制度做出了明确的界定，比较全面地指出了中国宏观体制改革路径的基本走向。全局性改革应当由国家统筹协调，由中央层面进行设计，对宏观体制改革的顶层设计将以此为战略基点，体现高端战略性、整体系统性、先后次序性和缜密科学性。对于涉及基本制度的改革探索，在单项突进与齐头并进难度都增大的情况下，进一步加强中央的统筹和政治主导至关重要。例如，要实现十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”，必须实施体制改革。中国正处于转变经济增长方式的初级阶段，经济发展面临着投资占GDP比重过高、“刘易斯拐点”迫近和潜在产出增长放缓三大挑战，财政政策和货币政策的空间逐步缩小成为最高决策者面临的世纪难题。中国经济要实现成本优势转向技术优势、外需拉动转向内需拉动、投资拉动转向投资和消费并重，许多结构性改革的推进、特别是制度改革需要时间和坚定的政治决心，更需要理论和智慧。要结合中国国情和发展水平，转变政府职能，处理好政府与市场、与社会的关系，在经济领域要更多发挥市场配置资源的决定性作用，在社会领域要更好地利用社会的力量。

中观层面的机制建立与完善。中国制度运行中，一系列的中观机制发挥了承上启下、协调各方的作用，这些机制的产生是由中国的历史传承、文化传统、制度转型、经济社会发展水平决定的，是中国特色制度延续性、灵活性、高效性的集中体现。如果没有高效的中观执行机构切实加以落实，“顶层设计”即便有着精致完美的规划方案，也不会形成广泛积极的社会实效。例如，中共十八届三中全会决定中央成立全面深化改革领导小组，习近平强调：“中央全面深化改革领导小组的责任，就是要把党的十八届三中全会提出的各项改革举措落实到位。”“专项小组、中央改革办、牵头单位和参与单位，要建好工作机制，做到既各司其职、各负其责又加强协作配合，形成工作合力。”

从系统论意义上看，所谓机制，是指系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互制约的形式和运动原理以及内在的、本质的工作方式。若用系统论的原理和观点来理解和解释经济学意义上的机制，在一定程度上，它就是指一定物质生活条件下，基于特定生产关系产生的经济活动（生活）各要素之间相互关系的作用形式，是对特定经济制度安排下经济主体交易活动基本规律的概括。这里的机制，特指受一定经济制度影响和制约的资源配置方式及其相关要素之间相互作用关系，是经济学研究的核心问题。什么样的经济机制才是好的？其判断的依据又是什么？2009年诺贝尔经济学奖获得者奥利弗·威廉姆森（Oliver Williamson）认为：“一是用简单的治理结构去解决复杂的交易问题会把事情搞乱；而用复杂的治理结构去解决简单的交易问题则成本太高。二是交易的属性不同，治理结构即组织成本与组织的权能也应不同，因此不同的交易就需要不同的治理结构与之相匹配。”①威廉姆森的上述论点有助于我们从规律和本质的层面分析和研究中国制度建设与现实治理结构，探索和建立与中国经济、政治、社会、历史、文化相匹配的制度安排和制度环境。

中央成立全面深化改革领导小组，将有利于把《决定》的内容真正落实到制度、体制、机制建设的层面，形成社会参与机制，凝聚改革动力；将通过建立改革进程的评估、问责、监督机制，营造有利的社会环境和舆论环境，建立制度顶层设计的科学支撑系统。一方面，要建立完善的经济、社会、政治、文化和环境五位一体的改革进程评估指标体系来衡量改革进程的实际发展；另一方面要建立改革实效反馈机制，对于改革过程中暴露的冲突、矛盾和问题，要充分听取社会各方面的意见和建议，并进行相应的科学评估。

首先，要确立中国制度的经纬坐标，对体制、机制和制度进行定位、测量和评估，从提高制度效率的角度进行定性梳理和定量研究，进而以问题为导向倒逼改革；其次，要建立目标模式，在宏观、中观和微观层面对中国特色社会主义制度进行科学规划，探索改革路径，研究经济转轨和制度转型的规律，设计实施方案；第三，要坚持改革，更要不断创新，探索在现有政治经济框架下，通过功能的改进、结构的调整、细节的完善，既要从顶层设计上确定制度改革的目标模式、变迁路径、过程控制方案，又要从技术细节层面去解决我们面临的问题。

微观层面的法律法规的制定与完善。“我国形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就。实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”到2010年形成中国特色社会主义法律体系，是党的十五大提出的立法工作目标。到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。

体制和机制确立之后，要转化为正式的法律制度规范才能有效治理国家。以二战结束后的德国为例，联邦德国经济快速恢复并创造连续十余年持续增长的“德国经济奇迹”，国家治理水平为世界瞩目，正式制度法律框架的支撑是德国社会市场经济体制发生转变的关键性因素。由于德国确立了新的经济理论，实施了体制和机制的改革，必须对此前的诸多法律条款进行修改和补充。从1949年至1990年，德国因《基本法》的修改而重新修订了36部法律，其中12部法律、涉及到61个《基本法》条款的修改是在1966～1969年大联合政府执政期间完成的。

党的十八大报告提出的全面建成小康社会目标，涵盖经济、政治、社会、文化、生态文明等各个领域，任务十分艰巨，必须以更大的政治勇气深化重要领域改革，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。这就需要通过立法来保障和推动。党的十八届三中全会对全面深化改革作出了重大战略部署，提出了各领域改革任务，教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等领域涉及的人数众多、利益复杂，改革牵一发而动全身，迫切需要从体制机制上寻找问题的根源和解决方法。立法作为法治建设的重要环节，既是调节社会利益关系的重要方式，也是凝聚社会共识、分担改革风险、推动改革深化的有效途径。