我国户籍制度改革还可拓展思路 （2）

取消户籍差异：户口“含金量”能否统一

城乡户籍区别完全“消灭”以后，农业转移人口能否与所在地城市居民享有同等的权利？会不会出现同一户籍居民中内部的“二元结构”？这需要认真讨论。

首先，是“低保”的平等问题。现在农村的“五保户”保障额度和已在全国推行的农民“低保”标准，大都低于城市“低保”水平。城乡户籍统一以后，如果完全按照城市标准建立“低保”制度，将增加财政负担。一个变通的办法是把“低保”的标准确定放到县一级行政区，在行政区内统一所有居民的“低保”标准，同时实行“老人老办法，新人新办法”。在确定对农民的补助时，可以考虑扣除农民的家庭经营收入中的非货币部分。如果把现有的扶贫资金、“五保户”资金统一起来安排，“低保”改革所需要的资金增量不至于超过200亿元人民币。更要注意的是，现在已经在城市的农业转移人口，大多不是领取“低保”的人口。

其次，是养老保障的统一问题。随着经济发展加速和财政收入增长，化解这个问题的难度在出乎意料地降低。现在国家有能力将农村养老保险与城市养老保险并轨。农业转移人口将视自己的情况进入不同等级的城市养老保险序列，政府对“新农保”的补贴将来视发展的情况再作调整。

再次，是医疗保障问题。基础医疗保障应该在城乡之间统一。现在全国正在推行农村“新型合作医疗”，国家花不少钱，奠定了基础。要注意到现在城市中一部分居民也没有医疗保障，可以把农村的办法引入城市，形成全国统一的基础医疗保障。在这个基础上再分成几个层次，体现差异。这方面可以学习台湾地区的经验。

第四，是城乡户籍完全统一以后，国家如何操作支援农业和农民的政策？这个难题现在还没有被充分注意，其实以后会显现出它的重要性。城乡户籍登记完全统一了，从道理上说谁是农民就不那么容易识别了，至少少了一个“法定”的识别标志。可是，如果要帮助农业生产者，尤其是要通过“直补”的方式来帮助农业生产者，就更应该对“农民”有一个法律上的界定。

在实际中已经发生了这样的问题。例如，某省仅仅给种稻谷的农民提供“直补”，而对种小麦的农民不补，农民有意见。还有的地方给种植面积大的农户补，对小农户不补。对这类做法，部分农民也有意见。再比如，已经有政策要给农村独生子女家庭的父母提供养老补助，可是户籍统一以后，一些农村老人住在县城，在身份上与城市居民没有区别，补贴还怎么发放？能不能按土地补？好像不行。一些城市人租种了农地，搞休闲农业，他们应该获得政府农业补助吗？这些问题都需要研究解决。

为了帮助农民获得平等权利，需要取消专门针对农民的身份歧视，这是一种进步。而为了更有效地支援农业发展，需要识别农民的身份，这是更大的进步。看起来不在于要不要有身份的规定，而在于身份规定的经济含义是什么。需要作一种技术性的研究，在身份规定方面提出一个方案，与农村整体改革协调起来。笔者早已建议，国家应出台“注册农业经营者制度”，以解决这个问题。