走有中国特色的社会保障道路是必然的选择（2）

二、中国社会保障历史发展的基本特征

从历史发展进程来看，中国社会保障是与国家起源及朝代演进相伴始终的一种制度安排，具体的实践活动既与当时的生产力水平和社会经济形态密切相关，也与当时的政权形态、文化或意识形态密切相关。在数千年的国家演进中，夏商时期建立了血缘制与等级制相结合的社会组织方式即宗法制，周朝巩固了宗法制并创建了影响后世的各种制度，两汉时期完成了中国传统文化与文明模式的基本定型，魏晋隋唐时期形成了多元文化大融合和多民族大家庭，宋朝已有成熟的文化和高度发达的社会系统及福利制度，明朝建立了完备的政治制度，清朝构建了多民族统一的中国版图。中国社会保障实践活动的源头在殷商时代，社会保障思想的源头则在商周文化巨变时期，春秋时期的诸子百家为后世社会保障思想的发展奠定了厚实的基础。此后，伴随着朝代的演进，社会保障日益成型，并对中国社会的发展起着重要的作用。

从中国历史的沿革中可以看到数千年中华文明一脉相承。尽管从古代社会到近现代社会，生产力水平与社会经济形态均发生了很大变化，改朝换代也必定导致社会制度的变迁，但异常丰富的史料表明，中国社会保障在历史发展进程中依然保持着自己的一些基本特征：

第一，中国社会保障思想与实践具有鲜明的本土性特征。一方面，从春秋、战国时期诸子百家算起，大同思想、民本思想、仁政思想、宗法思想、重农思想、均齐思想、互助思想等一脉相承，这是世界文明史上所仅有的，其对中国社会保障的实践影响深远。例如，在两千多年前，孔子提出了“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆在所养。男有分，女有归。货恶其弃于地也，不必藏于己。力恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同”[8]的大同思想。墨子主张“兼相爱，交相利”，提出“有力者疾以助人，有财者勉以分人，有道者劝以教人。若此，则饥者得食，寒者得衣，乱者得治”[9]的兼爱利他思想。孟子主张推己及人，提出了“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，“出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦”以及推行仁政的主张[10]。管仲提出以民为本等政见[11]。这些议论及政见均蕴含了丰富的社会保障思想，不仅流传至今，而且还在深刻地影响着当代中国的发展实践，成为社会保障本土理论的源头和凝聚当今社会福利共识的传统基因。重农思想作为中国的本土理论，构成了历朝历代仓储后备的重要理论基础，仓储后备则构成了历史上救灾济困的重要物质基础，并延续至今，这与西方的重商主义有着重大区别。另一方面，中国自古以来就建有一些保障民生、免除祸乱的社会保障制度，有丰富的社会保障实践。荒政、济贫、居养、优抚等均是数千年来建立在国家责任基础之上并从未中断过实践的本土制度，家族与邻里照顾、民间慈善则是建立在宗法、互助思想基础之上的、久远的非正式制度安排。例如，王杖制是有中国特色的一项老年人福利制度，它集传统的孝道、尊老文化与家庭保障、国家福利于一体，规定达到一定年龄的老年人享有相应的特权，包括崇高的社会地位与相应的物质待遇。周朝规定，“五十杖于家，六十杖于乡，七十杖于国，八十杖于朝，九十者，天子欲有问焉，则就其室以珍从。”[12]这一制度到汉朝时已经成为成熟的全国性制度。还有历朝历代开展的赈灾、济困、助残、恤孤、居养等措施，以及宗法制度下的家庭、家族保障，在今天的社会保障制度中依然能够找到历史的影子。即使是进入现代社会后从国外引入的社会保险制度，也在实践中加入了中国的传统元素。如20世纪50年代建立的劳动保险制度就具有典型的国家负责、单位包办、全面保障、惠及家属、封闭运行等特征，蕴含其中的其实是家庭本位主义、集体主义、家国(单位)一体的中华传统。可见，中国的社会保障思想与实践具有鲜明的本土性，中国的社会保障道路从来就是有中国特色的社会保障道路，并构成了中国大国发展之道的独特内容。

第二，中国社会保障自古以来贯穿着高度的国家(政府)责任，具有家国存于一体的特征。在西方国家，中世纪以前的社会保障几乎等同于宗教慈善事业，是宗教(特别是基督教)承担着救助贫民与不幸者的责任，到中世纪末期才逐渐由世俗政权介入，这表明国家或政府介入社会保障事务在西方是很晚的事情。中国的社会保障却是自古以来被视为国家或政府职能的重要组成部分，并有一套复杂的制度体系。[13]早在商朝，国家机器尚不完善，生产力水平极端低下，虽有灾民、贫民等需要救济，国家政权亦无力帮助，但王室还是推行过巫术救荒、养恤赎子等措施。成语“桑林祈雨”讲述的即是成汤时期(前1617—前1588)天下大旱，国王在桑林设立祭坛，以牺牲自己来祈求天帝降雨的故事，体现的是国家的救灾责任。周朝取代商朝后，国家政权不断完善，救助灾民、贫民及抚恤士兵的责任也开始得到体现。西周时期天子之下设置六大官员，排在第二位并负责民政事务的地官司徒就提出了“以保息养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰赈穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”[14]的社会救济政策。自此以后，历朝历代的统治者均将救荒、济困、养疾、恤孤、优抚等作为政府的重要职能，视为统治者的仁政和国家责任。以救助为例，在宋朝之前，官方就有各种各样的社会救助活动，但多属临时性质；从宋朝开始，在各州县普遍设立各种固定的救助机构，负责处理相关救助事务，除了官方的社会救助活动，还采取劝分、度牒、义庄等措施来推动民间救助活动。可见，强调国家责任不仅是中国古代思想家的主张，而且也是中国历代统治者的实践。与社会保障中的国家责任相呼应的是宗法社会下的家国同构，中国作为宗法社会的典型特征是家国存于一体，即家庭、家族与国家在组织结构方面存在着共性，家族是家庭的扩大与延伸，国家则是家族的扩大与延伸，均以血缘—宗法关系来统领，家国存于一体是西方国家所没有的，但在中国却是一种普遍的文化认同，它不可避免地要影响到社会保障，就像家长要对子女负责一样，国家也要对“子民”负责。家国存于一体，国家责任表现在社会保障制度建立、发展及实践过程中更多地体现出“父爱主义”，政府扮演着强势主导者的角色。这种强势主导并不意味着政府要承担全部或主要责任，而是在提供相应的社会保障的同时，规制着家庭保障，牵引着互助或单位保障，而社会成员也以国为家，自助、互助之间的界限并不十分明确，其福利诉求更多地采取自我解决的方式，国家福利制度也往往与家庭保障紧密相关。20世纪中叶以后计划经济时代的社会保障采取的也是国家负责下的单位(或集体)保障制，家国一体在这一时期又具体化为单位或集体与家存于一体，各个单位或集体不仅要保障劳动者及其家庭成员的生活，负责救助生活困难的职工家庭，还要解决其子女的教育、就业等问题，甚至连家庭矛盾的化解也是单位或集体负责人的一项工作职责。由此可见，国家负责、家国一体确实是中国社会保障历史进程中的传统特征。

第三，中国社会保障一直秉承等级差序与中庸之道的传统。一方面，自古以来，中国社会是典型的等级差序格局，是建立在礼治基础之上的立体型社会结构，讲究上下尊卑，身份并不具有平等性，但又是有秩序的。费孝通在比较中国与西方社会结构时曾有过精确的阐述：“西洋的社会有些像我们在田里捆柴，几根稻草束成一把，几把束成一捆，几捆束成一挑。每一根柴在整个挑里都是属于一定的捆、扎、把。每一根柴也可以找到同把、同扎、同捆的柴，分扎得清楚不会乱的。在社会，这些单位就是团体……我们不妨称之为团体格局。”而“我们的社会结构本身和西洋的格局是不相同的，我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心”。[15](P21)他由此提出中国的差序格局与西方社会的团体结构相对应，前者与礼治社会相适应，后者与法治社会相适应。礼治社会的维系有赖于社会公认的行为规范，取决于尊卑上下的等级差异的不断再生产，强调的是修身与克己，缺乏平等观，也不承认权利义务之间的平衡，形成的是以自我为中心的推己及人的思维方式，最终通过人伦纽带组成等级明确、上下有序的差序格局，并对中国文化有决定性的影响；法治社会的维系依靠法律，强调平等观念，维护个人权利及其不可侵犯性。[16]需要指出的是，中国等级差序的社会格局还是以“官本位”为核心的，即社会普遍将是否为官、官职大小当成核心的社会价值尺度去衡量个人的社会地位和价值，其他职业则要依附于“官本位”才能获得相应的认可，这种“官本位”意识被上升到制度层面，有一套严密的制度规范。时至今日，还充斥着官本位意识、官本位文化、官本位机制、官本位行为，表明其对后世的影响仍然根深蒂固。与等级差序格局相适应，中国的社会保障自古以来也具有等级差序性，虽然照顾弱者是历朝历代社会保障实践的重要内容，但这种照顾总是表现为极端有限，而强者获得的保障反而更多。在中国历史上，官吏总能获得更多的福利，官越大，福利越好，并可以荫及家人与子孙；在当代，也可以发现公职人员的社会保障与福利待遇明显高于非公职人员，等等，可见等级差序格局对中国社会保障实践的影响深远。另一方面，“中庸之道”作为儒家的核心理念，也是中国社会传统的重要特点，它强调尚中贵和，不走极端，形成的是一种和合文化。受这种文化的影响，许多社会保障问题就是基于“中庸之道”用非正式制度安排来解决的，如自古以来的家族照顾、亲友照顾、邻里照顾、同乡照顾等基于伦理与道义的做法就受到推崇，并在实践中发挥着重要作用；现在提倡的社区照顾式“居家养老”也是典型的本土做法。因此，与西方国家社会保障讲究严格的法定权益和正式制度安排相比，中国社会保障存在着一个具有弹性的空间，它们不是法定的正式制度安排，却又具有强大的自我保障与相互保障功能，这种传统还将持续下去。

第四，中国社会保障自古以来是柔性传承，靠传统文化维系。随着政权交替、朝代更迭，新朝会废止旧朝的一些法令，对旧朝一些制度做出相应调整。因此，在改朝换代的过程中，一些制度安排被中断属于正常现象。然而，中国历史上的许多社会保障措施却代代相传，在实践中并非表现为新朝对旧朝制度的直接继承，而是在强大的传统文化维系下呈现出柔性传承的关系。这主要基于三个原因：一是影响社会保障的传统文化一脉相承。在儒家思想主导下，宗法思想根深蒂固，礼治社会自然延续，即使江山易主，社会主流文化也依然保持着强大的约束力，这一点甚至在由少数民族统治的元朝、清朝也不例外。正是传统文化的强大维系力量，包括社会保障在内的相关制度安排也往往是万变不离其宗。二是新朝对旧朝的借鉴。在改朝换代时，新朝不仅需要吸取旧朝的经验教训，更需要利用旧朝的官吏治理国家，这也会在很大程度上因循旧朝的制度，所谓汉承秦制、唐袭隋规即是中国历史的真实写照；即使是新朝立法，也大多会参考旧朝之法来确定，如大清律就是以大明律为蓝本并接受唐律影响的结果，这一传统使得许多社会保障措施得以传承。三是社会保障实践存在路径依赖。如灾荒是历朝历代都需要认真应对的风险，而应对灾荒的措施无非是备灾救荒并采取赈款、赈谷、以工代赈等方略，后世再改进也只是在重视程度与具体实施方式上做出相应调整。又如家庭(族)保障中的孤儿收养，自古就是根据血缘关系按照亲疏原则来处理的，首先对孤儿有收养责任的是他(她)的叔伯，于后是祖父母，再后是堂叔伯等，最后是姻亲属，这种在家庭(族)内部解决孤儿收养问题的保障机制，在今天看来无疑是一种非正式制度安排，但在宗法制度与礼治社会的背景下，却具有刚性约束力，形成强劲的路径依赖。正是在上述因素的影响下，中国的社会保障在历朝历代之间得以传承，只是这种传承不能等同于法制社会的刚性传承，而是在传统文化的维系下采取柔性传承的方式。如果不能了解和正视中国社会保障的这一历史特征，也就无法理解为什么历经改朝换代而许多社会保障措施依然保留着历史痕迹的基本事实。因此，重视文化因素的影响，或许较经济因素、政治因素等更能够发现隐藏在社会保障发展背后的秘密。

第五，中国社会保障对国家长治久安影响重大。中国历史上国家负责社会保障的传统之所以能代代相传，除了家国同构的社会政治模式与实施仁政的自发需要外，也是维护统治秩序与“家天下”政权延续的需要。自古以来，中国就是灾害多发之国，如果没有相应的社会保障措施，一旦遭遇灾荒，社会就不会安定，大的灾荒往往导致大的农民起义与社会动乱，甚者导致改朝换代，这是中国历史的公例，也是促使救灾、济困等社会保障措施得以产生和发展的自然原因。例如，西周厉王二十一至二十六年(前856—前851)②间的大旱，促成了中国历史上首次大规模平民起义的爆发；秦末陈胜、吴广起义除秦朝暴政这一原因外，还与大泽乡等地暴雨成灾有关；西汉绿林、赤眉起义，以王莽天凤四至五年(17—18)的南方大饥荒和山东、江苏大饥荒为背景；东汉黄巾起义也因连年灾荒使百姓流离失所、无法生存所激化；隋末翟让、窦建德、杜伏威领导的农民大起义，是因山东大水灾、河南春荒等促成；唐末王仙之和黄巢领导的农民起义是因869—874年西起虢川、东达海滨的大范围干旱酿成；宋朝王小波、李顺领导的农民起义，是波及全国各地的水灾、旱灾、虫害、雪灾及疫病流行所激化；明末李自成起义是在崇祯元年(1628)陕西大饥荒情况下发动起来的；清朝洪秀全起义选定在1848—1850年间的全国大灾荒时发难并迅速蔓延至江南各省，等等。[17]反之，如果救荒措施得力，即使遭遇大灾也不会酿成大乱。例如，后人大多只注意到唐太宗李世民(599—649)贞观之治时期的强盛，却较少关注贞观之治期间也是灾害频繁发生，但唐太宗吸取隋朝虽然“存粮如山”却对大旱灾造成的饥荒无所作为，最终导致天下大乱而丧失政权的教训，对救灾高度重视，建立了一套成熟的救灾机制，包括报灾、勘灾、开仓赈灾与移民“就食”，还有一套完善的监察机制与处罚机制，取得了良好的实施效果。[18]因此，唐太宗期间虽然自然灾害连连，却未出现过大的社会动乱，反而开创了唐朝盛世，也为后世备灾救荒提供了有益的借鉴。郭沫若在《甲申三百年祭》中总结明朝灭亡的教训时说：“饥荒诚然是严重，但也并不是没有方法救济。饥荒之极，流而为盗，可知在一方面有不甘饿死、铤而走险的人，而在另一方面也有不能饿死、足有诲盗的物资积蓄着。假使政治是休明的，那么挹彼注此，损有余以补不足，尽可以用人力来和天灾抗衡，然而却是‘有司束于功令之严，不得不严为催科’。这一句话已经足够说明：无论是饥荒或盗贼，事实上都是政治所促成的。”[19]上述史实与言论，可以算作中国历史上的社会保障与社会安定、国家长治久安密切关联的最好注脚。

第六，家庭在中国自古以来就占有极为特殊的地位。家庭是人类进入文明社会以来生息繁衍的基本单位，也是人类生产、生活、教育、消费的基本单位。尽管家庭的生产功能伴随工业化时代的到来而逐渐弱化，家庭的保障功能也伴随着核心家庭化、少子高龄化及生活方式的现代化而逐渐弱化，但中国人重视家庭的传统并没有多大变化，中国的家庭一直有着极其强大的人文、社会功能。这一传统决定了无论经济多么发达、社会如何发展，家庭均是中国人普遍信赖的、可靠的、稳定的生活保障依靠，人们在遭遇困难或提供帮助时，首先求助或帮助的是家庭内部的成员，之后再按亲疏远近推及他人乃至整个社会。换言之，社会成员的哺幼、养老问题及生活困难的缓解，以及多种生活服务需求的满足，在很大程度上会通过家庭成员相互扶持的方式来解决。邓小平曾强调，家庭是社会的一个单元，修身齐家才能治国平天下。认为都搞集体性质的福利会带来社会问题，比如养老问题，可以让家庭消化。欧洲搞福利社会，由国家、社会承担，现在走不通了。老人多了，人口老化，国家承担不起，社会承担不起，问题就会越来越大。全国有多少老人，都是靠一家一户养活的。中国文化从孔夫子起，就提倡赡养老人。[20]可见，即使到了20世纪末，家庭保障仍然被中国政治家看成是一种天然合理的行为，是中国社会伦理道德的具体体现。在家国同构的社会政治模式下，历朝历代均推崇“孝悌”优先的家庭主义，重视尊老文化传承，并采取相应措施来维护这种传统，许多制度安排也与家庭难以分割，或者需要植根于家庭的基石之上。如前已述及的王杖制度——老年人福利制度，就是建立在传统的孝道及家庭保障基础之上的一项国家福利制度。时至今日，包括《婚姻法》、《继承法》、《老年人权益保障法》、《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《残疾人保障法》等国家法律，均对家庭成员之间的相互扶助义务做出明确的规定。因此，中国历史上社会保障最基础的层次其实是家庭保障及其延伸——家族保障、邻里互助，这种非正式制度安排具有强大且持久的生命力，然后是政府负责的制度性保障，最后才是社会提供的慈善。如果不能理解中国人的家庭观念，就不可能真正地全面理解中国的社会保障。家庭在中国社会中所具有的特殊地位，决定了中国的社会保障制度建设不是要替代或者消灭家庭的保障功能，而是要通过社会保障措施来帮助解决家庭伴随时代发展而难以独自解决的生活保障与发展问题，一些社会保障制度透过家庭来实施或者与家庭保障相结合，可能会取得更好的效果，这一点其实已经在具有相似文化传统的日本、韩国等国家得到了验证。

由上可见，中国社会保障发展进程中所呈现出来的历史特征是鲜明的，它与中国独特的文化传统、政治制度及社会生态相适应。这些特征虽然伴随着全球化进程及国情的发展变化也会发生变化，但无论怎样发展变化，中国社会保障的本土色彩却不可能被抹掉，这一点已经被历史所证明，也必然被未来所验证。因此，走有中国特色的社会保障道路是必然的选择。