可行性与可达性：户籍制度改革破题 （3）

以功能角色的转变推动二元户籍制度改革

如上文所述，实践中的二元户籍制度改革思路和推进模式，其遭遇的阻力和障碍是众多的，甚至是全方位的；其实际改革绩效与城市规模存在着尽人皆知的反相关关系。换句话说，虽然中小城市的户籍已经且正在全面放开，但是二元户籍制度最具代表性的大城市户口仍未被真正触及，并且随着经济社会的进一步发展，附着在大城市户口上的各种经济社会权益还有进一步增容扩量的可能。其昭示的不仅是户籍制度改革的举步维艰和任重道远，更是城乡二元格局被进一步固化和新的二元体制被制造和放大的可能。因此，设计切实可行的二元户籍制度改革路径，成为实现城乡一体化发展的关键。基于对实践中户籍制度改革诸多阻力和障碍的思考与分析，我们认为，通过“做实”与“做虚”两条途径，在三个关键环节上着力推进，应该是切实可行的二元制户籍制度改革的捷径。

所谓“做实”意指调整二元制户籍制度改革的基本路径，变“向农村户籍人口开放城市户籍”为“增加农村户籍含金量”，即将社会福利和公共服务均等化的内容注入农村户籍，通过农村户籍的升值与增值，逐渐拉平城乡户籍之间的价值与等级差异，进而在不触动城市户籍人口既得利益的基础上，逐步实现户籍价值无等级差别的城乡户籍分类管理制度。这一改革路径的着力点是向农村户籍人口赋权与增权，其实质是将存在价值等级差异的城乡二元户籍管理制度改革为没有价值等级差异的城乡户籍分类管理制度，实现真正意义上的城乡一体化。其可行之处在于操作方面的便捷和较少的改革阻力，因为它并不触及城市人口，特别是大城市人口的既得利益，不会引起他们的情绪性激动和对抗性行动；而被赋权与增权的农村户籍人口也会欣然接受、乐享其成，特别是在区位条件较好的农村社区已经存在拒绝改变农村户籍的背景下，“做实”农村户籍的努力就更易于推行。当然，“做实”的困难依然巨大，最关键的难题就是所需的人力资源、资金来源和其他福利性保证。然而，比较剥离附着在城市户籍特别是大城市户籍上的教育、就业、医疗、住房等社会福利的改革努力，前者付出的经济社会成本小得多，成功的机会也大得多，而且它能够允许我们采用渐进的方式，从点到面，从易到难，配合新型城镇化的目标与节奏，在健康与和谐的氛围中，逐渐实现城乡居民共享城市文明的发展成果。此外，随着我国农村新型城镇化的进一步推进，城镇化率逐步提高，农村人口大量减少，这使得需要赋权与增权的农村户籍人口在我国总人口中的绝对占比越来越小，它从另外一个角度为“做实”改革举措的顺利推进提供了保障。作为此项改革措施的客观成果，改革过程中和改革后的城乡户籍功能将趋向于同质化和一体化，其功能角色也将逐步回归到它的本分角色——人口信息登记和人口迁移管理，并通过角色回归和功能转换，保证与推动二元户籍制度改革的不断深化和最终取得成功。

所谓“做虚”则是要直面二元户籍制度的弊端，改革利益化二元户籍制度，剥离附着在户籍上面的诸多社会福利与其他利益性成分，回归其纯粹的人口信息登记和人口迁移管理功能。这是一种激进的二元户籍制度改革路径，只能采取由点及面、渐次推进的方式，以免引起所有既得利益群体的反抗，影响整个二元户籍制度改革的顺利推进和健康运行。我们可以通过排除法的方式，圈定特定目标人群作为二元户籍制度的“留守地”，维持其既得利益以换取改革的顺利进行。当然，被排除的人群不应数量过大，时间也不应过于久远，否则，就将形成世袭化的特殊阶层。可行的办法是，通过行政手段在户籍利益特别大的大城市确定一条年龄线，在大于年龄线的人群内继续实行二元户籍管理制度，而对小于年龄线的人群推行全国统一的新户籍管理措施，也就是在特定城市推行“老人老办法、新人新办法”的改革举措，从而逐步而又富有成效地改变户籍制度的管理功能角色，一劳永逸地彻底解决二元户籍制度弊端。

二元户籍制度改革的三个关键环节分别是农村户籍增权、大城市居民户籍权利的差别化处置和农民工户籍价值的同城化待遇，它们是“做实”与“做虚”两条改革路径顺利推进的最为便捷、最易见成效的切入点，三者之间既紧密联系，又具有互补性，是整体上推进我国二元户籍制度改革的三大突破口。相比较而言，为农村户籍增权最为简单，依我国目前的财政实力和可预期的发展态势，只要持之以恒地持续推进，自然会达到既定的改革目的，而一旦这一目的达到，就会为后两个环节的改革奠定坚实的基础。实际上，只要开始实施为农村户籍增权的改革举措，就能够为后两个环节的改革奠定基础和提供保障性动力。

大城市居民户籍权利的差别化处置，是一个敏感而又棘手的问题，由于附着在户籍上的既得利益太过丰厚与肥美，所以不管是谁，都难以割舍掉这些到手的“肥肉”。但是归根到底，它们毕竟不是大城市居民完全经由自身后天努力而获取的合法利益和正当权益，因此，平衡城乡居民的户籍权利，取缔城乡户口价值等级分化，实行城乡一体的户籍制度，具有道义上的先天优势。只要工作得当、宣传到位，二元户籍制度改革是能够赢得大城市居民一定程度的支持的。同时，可以基于人道主义的考量，对一些特定人群，比如超过劳动年龄阶段的大城市老龄户籍人口以及失能户籍人口等，维持旧有户籍制度及福利待遇。这种差别化处置措施，既可以保证户籍制度改革的正义性和正当性，又可以减少改革带来的社会震荡和负面影响，并为农民工户籍价值的同城化待遇改革铺平道路。

随着我国新型城镇化的不断推进，农民工户籍价值的同城化待遇问题将日益成为二元户籍制度改革中的关键环节。特别是在大城市仍然能够为农民工提供更多的工作机会和更大的劳动回报，同时也需要大量低人力资本含量的劳动年龄阶段人口的关键时期，源源不断涌入的农民工更将户籍价值的同城化待遇改革推到舆论的风口浪尖。因为二元户籍制度不仅让农民工成为被剥夺的代名词，而且向城市贡献着青春和热情、推动城市经济社会快速发展的农民工，也给大城市带来了各种各样难以避免与克服的城市病。只有通过户籍价值的同城化待遇改革，既允许农民将户口迁进大城市，又让农民工享受户籍价值同城化待遇，才能够最大限度地解决上述不公和根除城市病。而且，推行农民工户籍价值同城化并不需要大的投入，也不会产生大的社会震动，只是需要户籍管理制度回归到它的本分角色，即人口信息登记和人口迁移管理上来即可。当然，一个必要的前提是，大城市居民户籍权利的差别化处置的同时推行，或者前者在时间上稍微的延迟推行。

无论是推行“做实”与“做虚”举措，还是在三个关键环节上的着力推进，其实质与目标指向都是通过促使户籍管理制度社会功能的调适和功能角色的转换，实现二元户籍制度改革富有成效的推行，它们使这项看似遥遥无期、任重道远的改革任务有了易于操作的切入点和低成本的操作路径，值得在实践中尝试并大力推广。

概言之，处于进行时状态的二元户籍制度改革已经在中小城市取得决定性成绩，但在大城市却遭遇到诸多的困境，甚至陷入挣扎困局，农村户籍含金量因区位差异出现了程度较大的价值分化，但对大多数农村而言，户籍的含金量仍然走低。从总体上看，时至今日的户籍制度改革并没有真正缩小城乡户籍之间的价值差距，对目前改革思路和推进路径有必要进行研究与反思。在我们看来，将新型城镇化目标与二元户籍制度改革联系起来，并用前者规定和引导后者的改革思路与推进路径，应该是值得放手去做的优先选择。基于此前二元户籍制度改革遭遇的多元化阻力和障碍，这一改革并不乐观的事实绩效，以及新型城镇化为户籍制度改革提供的广阔舞台和种种利好机遇，我们认为，对户籍管理制度做功能调适，实现其功能角色转换，逐步回归到它的本分角色——人口信息登记和人口迁移管理，能够推动二元户籍制度改革的不断深化和最终取得成功。从目前形势看，通过“做实”与“做虚”两条路径，在三个关键环节上着力推进，应该是户籍管理制度功能调适和角色转换的实现形式，是二元制户籍制度改革取得最终成功的坦途，也是户籍管理制度能够承担起人的城镇化历史使命的关键。