可行性与可达性：户籍制度改革破题

问题的提出

新型城镇化的关键是人的城镇化，这既是城镇化固有的本质属性，也是我国旧型城镇化曲折发展后遗留下的、后续城镇化发展必须直面的攻坚任务。如何在新型城镇化推进过程中避免旧型城镇化走过的弯路和歧路，切入点的选择至关重要。鉴于二元户籍管理制度在城乡关系等领域产生的诸多负面影响，学界内外普遍将户籍制度改革作为推进人的城镇化的突破口，希望以此为起点，逐步实现城乡人口共有共享城市文明发展成果的理想局面，并在改革的总体目标、基本原则等方面达成基本共识；而具体到改革的推进路径、实施方法等操作领域，则存在着不同的认识。

梳理已有的研究成果和实践中各层级政府的具体改革措施，可以发现三种不同的改革思路和推进模式：其一是向农村户籍人口特别是进城务工人员有序开放城市户口，实施差别化落户政策，逐渐消解城市内的二元户籍结构。新出台的国家新型城镇化规划（2014～2020年）系统阐述了这一改革路径：“以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50～100万的城市落户限制，合理放开城区人口100～300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300～500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。”①实践中与之形成呼应的则是诸如“以证管人、以房管人、以业管人”的居住证管理制度。②这类改革措施是由政府推动和实施的，对二元户籍管理制度的存废及运行轨迹具有关键性影响。

其二是一种较为激进的改革思路，主张废除存在已久的二元户籍制度，实现完全的迁徙自由，认为“改革的中心任务是取消城乡户口身份划分和户口迁移的行政限制，实行一元化的公民身份制，以及公民自由迁徙和选择居住地的法律制度”［1］。事实上，这类改革思路持有者间的观点还是存在分歧的，从某种程度上说，其内部又可以细分为两类：一类是二元户籍制度废除型，一类是迁徙自由型。当然，无论其观点存在着怎样的差异，尽管具有一定的理想化成分，其改革思路的实质具有同质性。

其三是户籍制度去福利化改革思路，认为“改革的难点在于剥离附加在户籍上的各种社会经济权利和福利”［2］。尽管前两种改革思路和推进模式也关注附着在二元户籍制度上的社会福利问题，但其改革的重心并不是去福利化，而是将其作为改革的必然结果，因此，在操作理念和具体操作路径方面，第三种户籍制度改革思路和推进模式有自己独特之处，并因其对现行户籍制度本身的触动比较小而具有更小的改革阻力，也更可能取得改革的顺利推进。

比较现有三种改革思路和推进模式，其推进改革的内在逻辑实际上是相似的，可以这样概括这一同质化的内在逻辑的展开过程——大前提：我国城乡居民都是中华人民共和国的公民，享有同等的权力、履行同等的义务；小前提：二元户籍管理制度将城乡居民分割为两个权利差异明显的不平等群体，在保障并优化城市居民权利的同时，侵占和剥夺了农村居民的合法权利；结论：改革二元户籍管理制度，赋予农村居民与城市居民同等的国民权利。剖析这一推理过程，可以发现非常容易判定它的合逻辑性、合法性以及现实合理性，因之，由此内蕴和导出的上述三种改革思路和推进模式的操作化方案虽然差异明显，但却各有自己的理论依据和事实依据，并能够推知其改革成功后的巨大制度效应和社会效应。问题的关键在于，逻辑关系清晰、推论正确的理论化对策探讨，能否真正实现运行已久、积弊已深的二元户籍管理制度改革的成功。

我们认为，二元户籍管理制度改革措施的合理性、合法性和合逻辑性，并不能自然形成其对策的可行性和改革目标的可达性。与可行性和可达性直接相关的，应该是推行过程中障碍与阻力的大小和有无。换句话说，这里的可行性和可达性，同障碍与阻力具有反相关关系：后者愈大，前者愈小；反之亦然。所以，我们认为，二元户籍管理制度改革的推进，应该从研究改革的障碍与阻力入手，选择障碍与阻力最小化的对策方案，以实现二元户籍管理制度改革的流畅运行和改革目标的顺利实现。

上述三种改革思路和推进模式虽然具有战略性方面的真理性特征，但是，障碍与阻力最小化的战术要求却是其不甚关注的，与之相对应的则是其推进速度的缓慢和实施绩效的低效。本文正是基于这方面的思考，尝试从障碍与阻力最小化角度入手，探讨二元户籍管理制度改革顺利推进的可行性操作路径。