邓小平的制度思想与国家治理能力现代化

一、邓小平制度思想形成与发展

邓小平制度思想从创立到成熟经历了以下三个历史时期：一是建国以前；二是建国以后改革开放以前；三是改革开放以来。在这三个历史时期，邓小平都是有针对性地强调制度的重要性，在制度与实践的互动中思考现实问题。这里重点谈改革开放以来邓小平的制度思想。

抗日战争时期，为了团结全国广大群众抗日救国，党中央提出了“三三制”的抗日民主政权原则。邓小平强调：“三三制的抗日民主政权原则，为我党中央提出的真实政策，已取得广大群众的拥护，尤应为全党同志所奉行。”[1] 建国以后，在1956年9月的《关于修改党的章程的报告》中，针对当时党的上下级关系中的缺点，邓小平强调：“民主集中制是我们党的列宁主义的组织原则，是党的根本的组织原则，也是党的工作中的群众路线在党的生活中的应用。”[2] 1975年，邓小平复出主持中央日常工作后，多次强调制度特别是各种规章制度的重要性。针对当时许多部门工作中的混乱局面，邓小平指出：“必要的规章制度一定要恢复和健全，组织性纪律性一定要加强。”[3]

改革开放以来是邓小平制度思想发展成熟的重要时期。这一时期的邓小平，更加自觉地用制度的眼光去分析和解决现实中的问题。他指出：“制度是决定因素。”[4]对于改革开放过程中的许多问题，不仅“都要当作制度、体制问题提出来，作进一步研究”，[5]而且“要从制度方面解决问题”。 [6]针对当时许多人将“文化大革命”的错误归结为极“左”思潮和毛泽东的个人品质，邓小平指出：“单单讲毛泽东同志本人的错误不能解决问题，最重要的是一个制度问题。毛泽东同志说了许多好话，但因为过去一些制度不好，把他推向了反面。”[7]既然问题的根子出在制度上而非具体的人身上，那么，解决问题的重点也就要放在制度上。1980年8月，邓小平发表了著名的《党和国家领导制度的改革》讲话，针对当时党和国家领导制度、干部制度方面的种种弊端，如官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、领导干部职务终身制现象和形形色色的特权现象，邓小平深刻地指出，“要解决思想问题，也要解决制度问题”。[8]

20世纪80年代末，世界社会主义发生了东欧剧变，苏联解体，执政的共产党放弃马克思主义的指导地位和社会主义道路。苏联东欧社会主义的悲剧在时刻提醒我们，未来的中国将依靠什么保持稳定发展？在南方谈话中，邓小平不无忧虑地说：“我们这些老一辈的人在，有分量，敌对势力知道变不了。但我们这些老人呜呼哀哉后，谁来保险？”[9] 是啊，老一代不在以后靠什么保证中国不出乱子呢？靠什么来保证不发生“文化大革命”那样的悲剧呢？邓小平在回答意大利记者奥琳埃娜?法拉奇提问时给出了答案。当法拉奇问到：“我看不出怎样才能避免再发生诸如文化大革命这样可怕的事情”。邓小平说：“这要从制度方面解决问题。我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义的法制。只有这样，才能解决问题。”[10]在这里邓小平明确指出了要靠制度，靠民主，靠法制解决长治久安问题。

对于过去发生悲剧的根本原因，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中有过深刻的论述，他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”[11]一般认为，邓小平这句话着重强调制度的重要性。这样的说法当然是对的，但是我认为仅仅这样理解是不够的。其实，从政治学和领导学的角度看，邓小平这是提出了一个意义深远的新的命题——制度领导。尽管邓小平在这并没有直接提出“制度领导”这个概念，但是这句话的前半部分的意思说的是——“我们的错误与领导者的思想、作风有关。”而后边更强调——“组织制度、工作制度在避免过去的错误中更重要。”这就很明显不仅仅是在强调制度的重要性，而且是在强调“制度”的“领导”作用。他接着说：“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。……斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有实际上解决领导制度问题以及其他原因，仍然导致了文化大革命的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[12]

可见，邓小平如此强调“制度”在推动社会进步与发展中的规范和制约作用，并不是一时的心血来潮和对制度重要性的随意发挥，而是有着深刻的历史背景与深入思考的。邓小平亲身经历了中苏论战，他对国际共产主义运动和中国社会主义建设实践的经验和教训有着深刻体会。这番论述是他在总结过去经验和教训的基础上，对西方发达国家成熟的制度对领导者的约束的正面评价，是他对历史经验的梳理和概括所得出的结论性认识。

邓小平十分重视民主，对于在中国如何实行民主，他有精妙的阐述：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[13]这段话深刻揭示了民主与制度之间的关系，并凸显出了制度对于民主的规范作用。要保障民主不能光靠加强领导者的作用，而是必须加强法制。因为法制是规范民主行为的制度，只有这样才能规范民主，使民主制度化和法律化，而不是靠领导者的注意力和看法。领导者想民主就民主一下，不想民主就把民主抛弃到一边。所以，邓小平的这一思想，不仅仅是规范民主的行为，同时也是规范领导的行为，不能因为领导的兴趣和偏好而动摇了民主的根本宗旨和正确的发展方向。

在中国现代化发展的历程中，如何推进民主，邓小平有着深刻而明确的论述：“中国正处在特别需要集中注意力发展经济的进程中。如果追求形式上的民主，结果是既实现不了民主，经济也得不到发展，只会出现国家混乱、人心涣散的局面。对这一点我们有深切的体会，因为我们有‘文化大革命’的经历，亲眼看到了它的恶果……我们是要发展社会主义民主，但匆匆忙忙地搞不行，搞西方那一套更不行。”[14]这是邓小平在会见美国总统布什时的部分谈话内容。中国推进民主，又不能单纯追求形式上的民主，是邓小平的一个重要思想。中国不是不要民主，而是必须在稳定的环境中推进民主建设，发展社会主义民主政治，而不是搞西方那一套。正如邓小平同志所说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。[15]